[PDF] CONSEIL DÉTAT 11 déc. 1997 l'

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CONSEIL D'ÉTAT

RAPPORT PUBLIC2001

Jurisprudence et avis de2000

Les autorités

administratives indépendantes

ÉTUDES & DOCUMENTS N°52

En application de la loi du 11 mars 1957 (article 41) et du Code de la propriété intellectuelle du 1 er juillet 1992, toute reproduction partielle ou totale à usage collectif de la présente publication est strictement interdite sans autorisation expresse de l"éditeur. Il est rappelé à cet égard que l"usage abusif et collectif de la photocopie met en dan ger l"équilibre économique des circuits du livre.

© La Documentation française - Paris, 2001

ISBN 2 11 004788-7

Études et documents

du Conseil d"État

Fondateur

René CASSIN

Comité de direction

Renaud DENOIX DESAINTMARC, Vice-président du Conseil dÉtat.

Jean M

ASSOT, Michel ROUX, Jean-Pierre LECLERC, Daniel LABETOULLE,

Michel F

RANC, Marie-Aimée LATOURNERIE,présidents de Section.

Marie-Aimée L

ATOURNERIE,directeur de la publication.

Patrick F

RYDMAN,secrétaire général du Conseil d"État.

Marcel P

OCHARD,

rapporteur général de la Section du rapport et des études.

Gilles B

ARDOU,

rapporteur général adjoint de la Section du rapport et des études

Christine S

OTO,secrétaire de rédaction de la publication. Publications du Conseil d"Étatchez le même éditeur Collection " Études et documents du Conseil d"État » -Rapport public du Conseil d"État, 1995, Considérations générales :

La transparence et le secret(

EDCE, n° 47), 1996.

Rapport public du Conseil d"État, 1996, Considérations générales :

Sur le principe d"égalité(

EDCE, n° 48), 1997.

Rapport public du Conseil d"État, 1998, Considérations générales :

Sur le droit de la santé(

EDCE, n° 49), 1998.

Rapport public du Conseil d"État, 1999, Considérations générales :

L"intérêt général(

EDCE, n° 50), 1999.

Rapport public du Conseil d"État, 2000, Considérations générales : Les associations et la loi de 1901, cent ans après(

EDCE, n° 51), 2000.

Collection " Les études du Conseil d"État » - Statut et protection de l"enfant, 1991. L"Aide juridique : pour un meilleur accès au droit et à la justice, 1991. - Sports : pouvoir et discipline, 1991. - L"urbanisme : pour un droit plus efficace, 1992. - Régler autrement les conflits : Conciliation, transaction, arbitrage en matière administrative, 1993. - Les pouvoirs de l"administration dans le domaine des sanctions, 1995. - La responsabilité pénale des agents publics, 1996. - Les groupements d"intérêt public, 1997. - Rendre plus attractif le droit des fondations, 1997. - Pour une meilleure transparence de l"administration, 1998. - Internet et les réseaux numériques, 1998. - Aide sociale, obligation alimentaire et patrimoine, 1999. - Le cumul d"activités et de rémunérations des agents publics, 1999. - L"utilité publique aujourd"hui, 1999. - Les lois de bioéthique : cinq ans après, 1999. La norme internationale en droit français, 2000. Collection " Documents d"études » - Jurisprudence du Conseil d"État -Années 1988 à 1999 (disponibles).

Année 2000,Documents d"études 6.13.

Collection " Notes et études documentaires » -Les établissements publics nationaux,NDn o

4784, 1985.

Droit international et droit français,

NDn o

4803, 1986.

Sciences de la vie - De l"éthique au droit,

NDn o

4855, n

lle

éd.1988.

NDn o

4851,1988.

Les établissements publics : transformation et suppression, NDn o

4876, 1989.

Collection " Les études de la Documentation française » -Le Conseil d"État, par J. Massot et T. Girardot, 1999.

Hors collection

-La justice administrative en pratique, n lle

édition, 1998.

4

Sommaire

Éditorial

Renaud Denoix de Saint Marc, Vice-président du Conseil d"État...7

I. Rapport d"activité

Activité juridictionnelle......................................15 Section du contentieux........................................17 Bureau d"aide juridictionnelle..................................59 Commission spéciale de cassation des pensions..................61 Activité consultative.........................................63 Assemblée générale..........................................65 Section de l"intérieur.........................................67 Section des finances..........................................81 Section des travaux publics....................................97 Section sociale...............................................111 Récapitulatif des statistiques pour 2000.........................127 Mise en œuvre de l"article 88-4 de la Constitution................129 Activité de la Section du rapport et des études................133 Les études et leurs suites......................................135 Exécution des décisions de la juridiction administrative en 2000....141 L"action internationale du Conseil d"État........................155 L"activité de la cellule de droit communautaire du Conseil d"État..159 Bilan des formations 2000.....................................161

La mission permanente d"inspection

des juridictions administratives ...............................167

Activité des tribunaux administratifs

et des cours administratives d"appel ..........................171 Activité des juridictions spécialisées...........................181 Commission des recours des réfugiés...........................183 Autres juridictions administratives spécialisées...................188 Avis du Conseil d"État en 2000...............................193

Sommaire 5

II. Réflexions

sur les autorités administratives indépendantes Considérations générales du Conseil d"État sur les autorités administratives indépendantes .......253

Première partie

Genèse : hasard et nécessité

.................................261

Deuxième partie

État des lieux

Troisième partie

Recommandations

Contributions

Réflexions sur le principe du contradictoire

dans la procédure administrative .............................389

Jean-Louis Autin

L"expérience anglaise

en matière d"autorités administratives indépendantes ...........411

John Bell

L"expérience espagnole

en matière d"autorités administratives indépendantes ...........411

Andrés Betancor Rodriguez

La fonction d"expertise scientifique indépendante exercée par un établissement public ...........................427

Martin Hirsch

L"environnement international

d"une autorité de régulation de la concurrence .................441

Frédéric Jenny

Table des matières

6 Sommaire

Éditorial

Renaud Denoix de Saint Marc,

Vice-président du Conseil d"État

Le rapport public 2001 du Conseil d"État comporte, comme les années précédentes, deux parties distinctes. La première est relative au compte rendu de son activité juridictionnelle et consultative au cours de l"année

2000. La seconde est une partie thématique consacrée cette année aux

autorités administratives indépendantes. Au contentieux, l"année 2000 s"est caractérisée par une stabilisation du nombre d"affaires enregistrées et un accroissement du nombre d"affaires jugées, particulièrement sensible dans le domaine du contentieux des étrangers. En effet, les affaires intéressant les étrangers - recours contre des refus de visa, appels de jugements des tribunaux administratifs en matière de reconduite à la frontière, pourvois en cassation contre des décisions de la Commission des recours des réfugiés - représentent

56 % des entrées nettes de l"année 2000, ce qui est considérable. En

2001, la mise en œuvre du décret du 10 novembre 2000 qui a prévu que

les recours contre les refus de visa devraient être désormais précédés d"un recours administratif préalable devant une commission spéciale ment créée à cet effet devrait entraîner un certain fléchissement du nombre de ces affaires mais il reste très peu vraisemblable que le contentieux des étrangers diminue globalement, notamment en raison de l"accroissement du nombre de demandes de reconnaissance de la qualité de réfugié et de celui, corrélatif, des décisions juridictionnelles de la Commission des recours des réfugiés. En outre, le Conseil d"État devra compter en 2001 avec le traitement, en urgence, des demandes présentées

Éditorial7

au titre de la loi du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives et avec le traitement dans de bonnes conditions du contentieux des élections municipales et cantonales de mars 2001. L"objectif, qui doit être maintenu, d"une durée moyenne des instances devant le Conseil d"État ne dépassant pas sensiblement un an n"est donc pas encore à portée de la main, même si, s"agissant du contentieux des déclarations d"utilité publique notamment et malgré la lourdeur en la matière de la procédure contradictoire, des progrès sensibles ont encore

été constatés.

L"activité consultative a connu, en 2000, un rythme plus soutenu dans l"ensemble que celui de l"année précédente, qu"il s"agisse du nombre total de textes examinés ou du nombre de demandes d"avis traitées. Cet accroissement quantitatif a pesé surtout sur la Section de l"intérieur et la Section des finances et dans une moindre mesure, sur la Section des travaux publics. Pour sa part, la Section sociale a examiné nettement moins de projets de décret mais sensiblement plus de projets de loi ou d"ordonnance qu"en 1999. Le Conseil d"État a examiné, en 2000,

74 projets de loi dont un projet de loi constitutionnelle et 34 projets de

loi autorisant la ratification ou l"approbation de conventions internatio- nales et 26 projets d"ordonnance. Il est préoccupant que des projets de loi importants, notamment en matière sociale, examinés par le Conseil d"État dès la fin de 1999 et au cours de l"année 2000 n"aient pu encore être débattus même en première lecture par le Parlement. L"importance du travail de codification réalisé mérite d"être soulignée : la partie législative de neuf codes et la partie réglementaire de trois autres codes ont été adoptées, ainsi que la totalité du Code de justice administrative entré en vigueur le 1 er janvier 2001. Le volume d"activité de la Section du rapport et des études en matière d"exécution des décisions de la juridiction administrative est resté stable en 2000. Pendant cette année cette Section a poursuivi et achevé deux études lancées antérieurement, d"une part, sur les questions posées par la négociation et l"insertion en droit interne des traités et accords inter nationaux et, d"autre part, sur les associations reconnues d"utilité publique. Elle a aussi lancé, à la demande du Premier ministre, deux nouvelles études, portant l"une sur les conditions d"entrée en vigueur et les modalités de publicité des lois et des divers actes administratifs et l"autre sur l"influence internationale du droit français. Ces études conduisent la Section à réunir autour d"elle non seulement des fonction naires des administrations compétentes mais des membres de diverses institutions ou professions et des représentants de divers intérêts, affir mant ainsi la vocation du Conseil d"État à être, lorsque c"est nécessaire, un forum de discussions informelles permettant l"élaboration de propo sitions éprouvées.

8Éditorial

Si l"action internationale du Conseil d"État, fortement marquée en 1999 par la célébration du bicentenaire de l"institution et le resserrement, à cette occasion, des liens tissés depuis de nombreuses années avec les autres Conseils d"État existant dans le monde et les hautes juridictions administratives de plus en plus nombreuses, n"a pas été aussi spectacu laire en 2000, elle n"en a pas moins continué à être soutenue. Le Conseil d"État a reçu de nombreuses délégations et accueilli de nombreux stagiaires et ses membres ont participé à diverses missions de coopéra tion, enEurope, enAmérique, enAfrique, auProche-Orient etenAsie. Le choix de retenir comme thème général de réflexion du rapport public

2001 celui des autorités administratives indépendantes obéit à une

logique profonde découlant des fonctions mêmes du Conseil d"État. En effet, dans le rapport public 2000 avaient déjà été notées les interroga tions que pouvait susciter le nombre croissant de propositions de création d"autorités administratives indépendantes. En outre, venaient d"être tranchés au contentieux en décembre 1999 des points de droit importants relatifs aux conditions d"exercice du pouvoir de sanction conféré à une autorité administrative indépendante et cette jurispru- dence pouvait emporter des conséquences pratiques non négligeables sur le rôle et le fonctionnement de telles institutions. Dans l"esprit de l"article 24 de l"ordonnance du 31 juillet 1945, codifié sous l"article L. 112-3 du Code de justice administrative, aux termes duquel "le Conseil d"État peut, de sa propre initiative, appeler l"atten- tion des pouvoirs publics sur les réformes d"ordre législatif, réglementaire ou administratif qui paraissent conformes à l"intérêt général», le moment a donc paru approprié pour reprendre une réflexion générale sur les autorités administratives indépendantes, réflexion que le Conseil d"État avait entamée dès 1983 et que l"évolution tant des faits que du droit invitait sans aucun doute non seulement à actualiser mais aussi à approfondir. Pour être opératoire, cette réflexion devait évidemment s"appuyer sur une connaissance suffisante de la réalité des autorités administratives indépendantes existantes, telle qu"elle est vécue par les institutions elles-mêmes et par le milieu dans lequel elles agissent. À cette fin, il a été procédé à un grand nombre d"auditions informelles. Il convenait aussi d"analyser les causes du phénomène de multiplication de telles institu tions en France dans les vingt dernières années et les enjeux liés à ce phénomène, points sur lesquels la diversité d"expériences des membres du Conseil d"État a rendu particulièrement riche le débat interne préa lable à l"adoption définitive du rapport. Le fruit de ce travail collectif est, à partir d"une mise en perspective du passé et d"un éclairage du présent, l"énoncé de quelques recommanda tions pour l"avenir tant sur les questions concrètes que posent aujourd"hui les autorités administratives indépendantes existantes que

Éditorial9

sur les principes qui devraient encadrer de nouveaux recours à cette formule. La conclusion du Conseil d"État est positive : même si elle ne saurait être la seule manifestation d"une réforme de l"État, l"autorité administrative indépendante peut être un dispositif fiable adapté dans certains cas aux exigences pesant aujourd"hui sur l"État. Conformément à une coutume remontant à la création en 1947, à l"initiative du Président René Cassin, de la revue Études et Documents du Conseil d"État, une place est faite dans ce rapport public 2001 à des contributions individuelles d"auteurs français et étrangers. Elles portent cette année sur des sujets proches du thème retenu pour les considéra tions générales. C"est ainsi qu"il est traité par le professeur John Bell de l"expérience anglaise en matière d"autorités administratives indépen dantes et par le professeur Andrés Betancor Rodriguez de l"expérience espagnole dans le même domaine. Le professeur Jean-Louis Autin livre ses réflexions sur le principe du contradictoire dans la procédure admi- nistrative, Frédéric Jenny, vice-président du Conseil de la concurrence, analyse l"environnement international d"une autorité de régulation de la concurrence et Martin Hirsch, directeur de l"Agence française de sécu- rité sanitaire des aliments, expose la fonction d"expertise scientifique indépendante exercée par un établissement public. Que les auteurs de ces articles soient remerciés de ces éclairages apportés au sujet traité par le Conseil d"État.

10 Éditorial

Index des principales abréviations

AJDAActualité juridique, droit administratif

B. ou Bull.Bulletin des arrêts de la Cour de cassation

C. cass.Cour de cassation

CEConseil d"État

CJEGCahiers juridiques de l"électricité et du gaz

DRecueil Dalloz

DSDroit social

EDCEÉtudes et documents du Conseil d"État

GPGazette du Palais

JCPLa Semaine juridique

JOJournal officiel de la République française JOCEJournal officiel des Communautés européennes

LPALes Petites Affiches

RDPRevue du droit public et de la science politique

RDSSRevue de droit sanitaire et social

RFDCRevue française de droit constitutionnel

RFDARevue française de droit administratif

RTDERevue trimestrielle de droit européen

L"indication d"une page après une décision du Conseil d"État (CE), d"un tribunal administratif (TA) ou d"une cour administrative d"appel (CAA) renvoie au Recueil Lebon. Après une décision du Conseil constitutionnel (CC), elle renvoie au recueil de ses décisions. Il est en de même pour les déci- sions de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) et de la

Cour européenne des droits de l"homme (CEDH).

11

Rapport d"activité

Activité juridictionnelle

15

Section du contentieux

Activité de la Section

I. -Le nombre d"affaires enregistrées, qui avait connu une forte augmentation en 1998 et en 1999, s"est stabilisé au niveau élevé atteint les années précé- dentes : en chiffres bruts, on passe de 12 747 affaires en 1999 à 12 800 en

2000 ; en chiffres " nets », c"est-à-dire après déduction des " séries », de

12 330 à 12 274 ; si on déduit en outre les affaires (réglées par ordonnances

du président de la Section du contentieux) correspondant tant à la procédure de répartition des compétences à l"intérieur de la juridiction administrative qu"aux recours contre les décisions du bureau d"aide juridictionnelle, on passe de 8 817 à 8 703. Le nombre d"affaires jugées connaît quant à lui un accroissement : pour chacune des trois rubriques précédemment définies, on passe respectivement de 13 551 à 13 837, de 10 988 à 12 236 et de 7 581 à 8 504. Pour les chiffres bruts, le nombre d"affaires jugées l"emporte ainsi d"un millier sur celui des affaires enregistrées ; mais cet excédent doit être interprété avec prudence et nuances ; il tient pour une bonne part au fort nombre d"affaires de " séries » jugées en 2000 alors qu"elles avaient été enregistrées au cours des années précédentes 1 . Après déduction des séries, l"année se traduit par un léger déficit (12 236 affaires jugées contre 12 274 enregistrées), qui s"accentue quelque peu (8 504 contre 8 703) après déduction des affaires réglées par ordonnances du président de la Section).

1997 1998 1999 2000

Données brutes

- Entrées - Sorties8 314

11 17310 232

10 48112 747

13 55112 800

13 837

Données nettes

- Entrées - Sorties7 193

11 1738 427

9 33712 330

10 98812 274

12 236

Section du contentieux 17

1 -En 1999, les tribunaux administratifs, les cours administratives d"appel et le Conseil d"État

ont adopté des dispositions pratiques tendant à limiter la dissémination des " séries ».

Données nettes après déduction

des ordonnances du Président de la Section du Contentieux - Entrées - Sorties4 471

8 0495 520

6 5768 817

7 5818 703

8 504 Le " stock » global (avant déduction des " séries ») s"élève à 10 946 (contre

11 962 l"an dernier). Plus significatif est le chiffre - 9 972 - obtenu après

déduction des " séries » et des affaires appelées à être réglées par ordonnance

du président de la Section. Ce chiffre, à comparer, pour le même " péri mètre », à 8 504 affaires jugées, a légèrement augmenté par rapport à l"an dernier, mais l"accroissement plus sensible du nombre d"affaires jugées fait que le " stock » représente, au 31 décembre 2000, 117 % du nombre d"affaires jugées au cours de l"année écoulée, alors que le pourcentage corres pondant au 31 décembre 1999 était de 124 %. Mais l"objectif d"un stock ramené au niveau de la capacité annuelle de jugement n"est pas encore atteint et selon toute vraisemblance ne le sera pas non plus en 2001. II. -Tout comme l"an dernier, il convient de souligner que depuis maintenant deux ans, l"activité juridictionnelle du Conseil d"État est déséquilibrée par la part prise par le contentieux des étrangers et, plus précisément par les trois masses que constituent les requêtes dirigées contre les refus de visa, les appels contre les jugements des tribunaux administratifs statuant en matière de reconduite à la frontière et les pourvois en cassation contre les décisions de la commission des recours des réfugiés. Ainsi que le montre le tableau ci-dessous, le nombre d"affaires enregistrées à ce titre est passé de 1 292 en

1997 à 4 895 en 2000, ce dernier chiffre représentant 56 % des entrées nettes

après déduction des affaires relevant des ordonnances du président de laquotesdbs_dbs31.pdfusesText_37

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