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Dossier
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C O M M E R C E
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![La fonction achats des collectivités teritoriales La fonction achats des collectivités teritoriales](https://pdfprof.com/Listes/21/8350-212015-M-094.pdf.pdf.jpg)
RÉPUBLIQUE FRANÇAISE
La fonction achats des
collectivités territorialesREVUES DE DÉPENSES
Les revues de dépenses constituent
Réalisées en
toute indépendance par les corps d'inspection et de contrôle, Centrées sur la réalisation d'économies, les revues de dépensesL'une des principales innovations des revues de dépenses par rapport aux autres exercices d'évaluation tient à leur
Le Gouvernement en
Inspection générale
des financesN° 2015-M-094
Inspection générale
de l'administration N°RAPPORT
REVUE DE DEPENSES RELATIVES
À LA FONCTION ACHATS DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALESÉtabli par
ANNE BOQUET
INSPECTRICE GENERALE
DES FINANCES
LUCIE RUAT
INSPECTRICE
DES FINANCES
CAMILLE FREPPEL
INSPECTEUR ADJOINT
DES FINANCES
YVES DURUFLE
INSPECTEUR GENERAL
DE L'ADMINISTRATION
NOEMIE ANGEL
INSPECTRICE
DE L'ADMINISTRATION
avec la participation dePIERRE BARAT-DIVIN
AGATHE LAVALEE
Assistants d"évaluation
AVRIL 2016
Rapport
SYNTHESE
La politique d'achat constitue une opportunité pour les collectivités territoriales 1 2 Loin de se résumer à un ensemble de contraintes (fréquemment imputées au code des marchés publics), la politique d'achat donne des marges de manuvre à la collectivité1/ La politique d'achat est un espace largement ouvert aux initiatives locales.
3 4 les élus et les cadres dirigeants ont besoin d'être sensibilisés aux enjeux de l'achat public la création d'une filière de formation, initiale et continue 1 2 3 4Rapport
code des marchés publics, comme " boîte à outils » modification de la rédaction actuelle du délit de favoritisme intermédiation des réseaux consulaires2/ La mutualisation et la massification des achats permettent d'obtenir des résultats
rapides. l'allègement des procédures les concernant le positionnement des différentes centrales doit s'affirmer de manière complémentaire obligatoirement présent dans le schéma de mutualisation de chaque intercommunalité3/ L'achat doit être au cur d'une dynamique nouvelle.
la mise en place d'un programme partenarial d'appui à l'optimisation des achats des collectivités territoriales en mettant à disposition un cadre méthodologique de l'optimisation et en recensant les meilleures pratiques existantesRapport
fonds transitoire de modernisation et d'ingénierie de l'achat local relais territoriaux spécifiques à chaque territoire Le succès de ce programme partenarial sera directement lié à son portage et sa gouvernance 5 exercice concerté de leurs politiques d'achat4/ Enfin, les collectivités pourront valoriser les résultats de leurs politiques d'achat.
Cette transparence sera accrue par l'open data
les collectivités territoriales pourront valoriser les marges de manuvre qu'elles réussissent à dégager grâce à l'optimisation de leurs achats 6 5 via 6 - a minima1.1. D'un point de vue quantitatif, les achats courants des collectivités territoriales
représentent une dépense importante et dynamique ............................................................... 3
1.1.1. En l'absence d'une définition consensuelle et cohérente des achats, la mission a retenu le " plus petit dénominateur commun » que sont les
achats " courants » ........................................................................................................................... 3
1.1.2. Les achats courants des collectivités territoriales représentaient 45 Mds
en 2014, soit 17 % de la dépense locale, en hausse moyenne de 3 % par andepuis 2010 .......................................................................................................................................... 4
1.2. D'un point de vue qualitatif, les collectivités territoriales se sont inégalement investies dans l'optimisation de leurs achats ................................................................................ 5
1.2.1. Les choix des collectivités territoriales dénotent une priorité donnée à
l'achat local .......................................................................................................................................... 5
1.2.2. L'achat n'est pas reconnu, dans de très nombreuses collectivités territoriales, comme un levier de pilotage stratégique des dépenses ....................... 6
1.2.3. Cette situation est liée à la relative faiblesse de la structuration de la
fonction achats ................................................................................................................................... 6
1.2.4. Le manque de reconnaissance de la fonction achats tient aussi au caractère disparate de la diffusion des pratiques d'achat ............................................. 8
2.1. Le premier levier est incontestablement celui de la massification ...................................... 9
2.1.1. La massification des achats repose sur leur centralisation, leur
planification et leur groupement ............................................................................................... 9
2.1.2. Les instruments d'achat groupé, groupements de commande et centrales d'achat, constituent de réelles opportunités de mutualisation ................................. 10
2.1.3. Les risques comme les gains attendus de la massification doivent être précisément analysés et pondérés .......................................................................................... 12
2.2. Les processus d'achats ne se limitent pas à des actes juridiques mais doivent être appréhendés de façon globale ................................................................................................. 12
2.2.1. En amont, l'expression du " juste besoin » est un élément clé de la
définition d'une stratégie d'achat sur chaque segment ................................................ 13
2.2.2. Le cadre de la commande publique est une " boîte à outils » au service de
l'achat, dont le potentiel peut être décuplé par la dématérialisation .................... 16
2.2.3. En aval, le suivi de l'exécution des marchés ne doit pas être négligé ..................... 18
2.3. La performance des achats nécessite enfin une organisation dédiée et une professionnalisation accrue ............................................................................................................... 19
2.3.1. Sans qu'il soit possible de définir une organisation optimale, un pilotage centralisé de l'achat est souhaitable ..................................................................................... 19
3. GENERER DES GAINS ACHATS IMPORTANTS IMPLIQUE UN PORTAGE
POLITIQUE FORT ET UN PILOTAGE FINANCIER FIN ........................................................... 20
3.1. La mobilisation des leviers identifiés par la mission permettra à chaque collectivité d'obtenir des gains achats ........................................................................................... 20
3.2. Pour que la politique d'achats contribue à l'optimisation des dépenses, elle doit être portée à un haut niveau stratégique et articulée avec un suivi financier .............. 24
4. POUR DEGAGER DE SUBSTANTIELLES MARGES DE MANUVRE FINANCIERES,
IL CONVIENDRAIT DE GENERALISER AU PLAN NATIONAL LES DEMARCHES D'OPTIMISATION DES ACHATS ........................................................................ .......................... 274.1. La mission recommande d'accompagner et d'inciter les collectivités à saisir les
opportunités d'optimisation des achats ....................................................................................... 27
4.2. En dégageant des marges de manuvre nouvelles, l'optimisation des achats des collectivités territoriales permettrait de desserrer une partie de leurs
contraintes financières à hauteur d'au moins 1,4 Md sur trois ans .............................. 33
LISTE DES PRINCIPALES PROPOSITIONS DE LA MISSION ......................................................... 39
CONCLUSION ........................................................................ ...................................................................... 41LISTE DES PIECES JOI
NTES ........................................................................ ........................................... 43 LISTE DES ANNEXES ........................................................................ ........................................................ 44Rapport
INTRODUCTION
Dans un contexte financier contraint, les collectivités territoriales doivent aujourd"hui rechercher des marges de manuvre nouvelles et maîtriser leurs dépenses afin d"assurer leurs missions de service publi c et de préserver leurs capacités d"investissement. Les expérience s de l"État, du secteur hospitalier, comme celles de certaines collectivités territoriales, ont montré que les politiques d'achats peuvent constituer un important levier d'optimisation des dépenses publiques.Afin d"accompagner les collectivités dans cette démarche et d"évaluer les marges financières
potentielles, le ministre des finances et des comptes publics, la ministre de la décentralisation et de la fonction publique et le secrétaire d"État chargé du budget ont, par lettre de mission du 26 novembre 2015, confié aux inspections générales des finances et de l"administration une revue de dépenses sur la fonction achats des collectivités territoriales, en application de l"article 22 de la loi de programmation des finances publiquespour 2014-2019. Au-delà de l"analyse des dépenses, il est demandé à la mission d"étudier les
bonnes pratiques existantes ainsi que de proposer des modes de capitalisation et de diffusion de ces expériences. Sur cette base, elle est invitée à documenter un ensemble d"économies potentielles liées à la généralisation de pratiques d"achats performantes.Les travaux de la mission ont porté sur
l"ensemble de la " fonction achats », c'est-à-dire des processus qui ont pour objet d"acquérir les biens et les services nécessaires au fonctionnement d"une collectivité et à sa gestion courante interne. D"un point de vue juridique, les achats des collectivités territoriales s"inscrivent, pour une large part, dans le cadre de la commande publique. Loin d"être seulement préoccupé par lasécurité juridique, le code des marchés publics est irrigué par un principe de concurrence,
facteur clé de la baisse des prix, de l"amélioration de la qualité et du soutien de l"innovation.
La réforme du code e
n cours à la date de la mission 7 s"efforce d"en faire un outil plus simple, afin de faciliter le développement d"une approche économique de l"achat public. D"un point de vue budgétaire, face à la multiplicité des approches de l"achat (juridique,comptable, budgétaire...) et à la diversité des choix de gestion (régie ou externalisation,
marché public ou délégation de service public, etc.), la mission a été amenée à trouver le
" plus petit dénominateur commun » entre les collectivités. Elle s"est ainsi intéressée à leurs
dépenses d' " achats courants », qui recouvrent les achats relevant de la section de fonctionnement (achats de fournitures et de services) ainsi que certaines dépenses ciblées d"investissement (notamment concernant les parcs mobilier, informatique et automobile). 7Le décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 applique les mesures prévues par l"ordonnance du 23 juillet 2015
relative aux marchés publics, elle-même prise pour transposer les directives européennes du 28 mars 2014 et
pour simplifierla structure juridique existante. La mission joint à ce rapport une table de concordance entre les
articles du code des marchés publics (CMP) qu"elle cite et ceux de l"ordonnance d8 23 juillet 2015 et du
décret du 25 mars 2016 reprenant leur objet. - 1 -Rapport
nombreux entretiens avec des associations d'élus déplacements dans les collectivités pour identifier les meilleures pratiques et les difficultés rencontrées (cf. annexes I à V sur les leviers d'optimisation) ; parangonnage analyse qualitative de la maturité analyse quantitative des achats courants entre 2010 et 2014étude de cas sur deux segments
8Rapport
1.Malgré un volume budgétaire significatif, les achats ne sont pas
considérés comme une fonction stratégique dans de nombreuses collectivités territoriales1.1.D'un point de vue quantitatif, les achats courants des collectivités
territoriales représentent une dépense importante et dynamique1.1.1.En l'absence d'une définition consensuelle et cohérente des achats, la mission a
retenu le " plus petit dénominateur commun » que sont les achats " courants » La mission a retenu le périmètre le plus cohérent et homogène possible pour son analyse (cf. encadré 1). Dans un second temps, la réflexion sur l'optimisation des achats des collectivités pourrait utilement être élargie, à l'instar des démarches :de l"État, qui a intégré à compter de 2013 au périmètre des dépenses d"achats courants
celles d"achats spécifiques et les dépenses des établissements publics du secteur hospitalier, qui a progressivement étendu son programme de performance hospitalière des achats responsables (PHARE) aux dépenses d"investissement en plus de celles d"exploitation pour la période 2015-17. Encadré 1 : Périmètre retenu par la missionLa mission a retenu le périmètre :
les collectivités territoriales au sens large, à savoir leur périmètre constitutionnel (les
communes, les conseils départementaux et les conseils régionaux ) auquel la mission ajoute lesétablissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre (FP) ou non
9 le territoire national, métropolitain et ultra-marin pour le chiffrage global ; les budgets principaux et annexes ; les dépenses d' " achats courants » 10 , qui recouvrent dans les collectivités : - l"intégralité des achats relevant de la section de fonctionnement 11- des dépenses relevant de la section d'investissement et participant de la gestion courante interne
de la collectivité (notamment les parcs mobilier, informatique et automobile, ainsi que les prestations intellectuelles).La mission a écarté les sujets liés aux marchés complexes (par exemple les partenariats public-privé)
ainsi que les sujets liés à la gestion patrimoniale (investissements immobiliers). Elle ne s'est pas non
plus penchée en détail sur la diversité des modes de gestion des collectivités : certaines préfèrent la
régie à l'externalisation, certaines optent pour une délégation de service public ou le transfert à un
syndicat intercommunal, d'autres encore choisissent une gestion centralisée des achats compensée
par une refacturation de ces achats groupés à leurs satellites... Source : Mission (cf. annexe VII relative au périmètre des dépenses). 9En revanche, sont exclus du périmètre les services départementaux d"incendie et de secours (SDIS) et les
démembrements tels que les centres communaux d"action sociale (CCAS), les sociétés d"économie mixte (SEM), les
sociétés publiques locales (SPL), les offices publics d"habitation à loyer modéré (OPHLM) et d"aménagement et deconstruction (OPAC), les services publics industriels et commerciaux en gestion déléguée (SPIC), etc.
10En application du décret du 17 mars 2009 portant création du service des achats de l"État (SAE), ce dernier était
responsable de la " politique des achats courants de l"État », à savoir ceux portant sur les fournitures et matériels
de bureau, les matériels informatiques et progiciels associés, les matériels et services de télécommunication, les
transports de biens et personnes, l"entretien immobilier, la maintenance technique, les véhicules non spécialisés et
les carburants, les matériels et services d"impression, les énergies et fluides, ainsi les services financiers.
11Y compris certaines dépenses d"intervention passant par des achats (ex : formation professionnelle des
régions). - 3 -Rapport
1.1.2. Les achats courants des collectivités territoriales représentaient 45 Mds
en 2014, soit 17 % de la dépense locale, en hausse moyenne de 3 % par an depuis 2010Sur le périmètre défini par la mission, les dépenses d"achats courants des collectivités
territoriales s"établissent à 45,4 Md en 2014 au niveau national, dont 80 % par le bloc communal, 15 % par les départements et 5 % par les régions (tableau 1). Ces dépenses ontété particulièrement dynamiques entre
2010 et 2013, avec une croissance annuelle moyenne
de 3 % sur le périmètre total, tirée en particulier par les EPCI à fiscalité propre (taux de
croissance annuelle moyen de 6 %) et les régions (idem). Il convient de souligner une certaine stabilisation de ces achats entre 2013 et 2014 (- 0,2 %), sachant que les achats courants des départements ont baissé de 1,5 %, et ceux des communes de 2,5 %. En l"absence de données comptables suffisantes, les facteurs déterminants de l'évolution de ces dépenses ne peuvent pas être identifiés. Tableau 1 : Montants des dépenses d'achats courants en France selon les échelons de collectiv ités territoriales entre 2010 et 2014 (montants en Mds )2010 2011 2012 2013 2014
Communes 18,6 19,0 19,5 20,1 19,6
EPCI à fiscalité propre 8,6 9,4 10,2 10,5 10,9EPCI sans fiscalité propre 5,3 5,4 5,7 5,8 5,8
Département 6,4 6,5 6,8 6,9 6,8
Région 1,8 2,0 2,1 2,2 2,3
Total 40,7 42,3 44,3 45,5 45,4
Évolution entre N et N+1 - 3,9 % 4,7 % 2,7 % - 0,2 %Source : DGFiP, retraitements de la mission (cf. annexe VII relative au périmètre des dépenses).
Hors dépenses des EPCI sans fiscalité propre, ces achats courants représentent 17 % de la dépense locale en 2014 12 . Ils pèsent dans la gestion courante des collectivités, puisqu"ils représentent en 2014 en moyenne 21 % de leurs dépenses de fonctionnement, de 10 % pour les départements à 47 % pour les EPCI à fiscalité propre (graphique 2). Graphique 1 : Part des dépenses d'achats de fonctionnement dans le budget de fonctionnement des collectivités territoriales en 2014 (hors EPCI sans fiscalité propre)Source : Croisement DGFiP, DGCL, retraitements de la mission. NB : Seuls les départements métropolitains sont pris en
compte. NB2 : Sont rapportés aux budgets de fonctionnement les dépenses d'achats de fonctionnement (qui ne
recouvrent qu'une partie du périmètre de la mission). 12Sur 215 Mds de dépenses de fonctionnement et d"investissement en 2014, sur des budgets annexes et
principaux des régions, départements métropolitains, communes et EPCI à fiscalité propre (source : périmètre
DGCL retraité par la mission).
26% 47%
10% 11%
0%5%10%15%20%25%30%35%40%45%
50%CommunesEPCI à fiscalité
propreDépartementsRégionsPoids moyen pour l'ensemble des
collectivités (21 %) - 4 -Rapport
1.2.D'un point de vue qualitatif, les collectivités territoriales se sont
inégalement investies dans l'optimisation de leurs achats1.2.1.Les choix des collectivités territoriales dénotent une priorité donnée à l'achat
local Loin d"être exclusivement guidé par un objectif d"optimisation, l"achat est fréquemment conçu comme un levier d"action publique. Ainsi, au vu des entretiens de la mission, l'achat des collectivités territoriales est indubitablement marqué par le souhait de mobiliser le tissu économique local, notamment des très petites et des petites et moyennes entreprises (TPE-PME).Cette préoccupation est :
un enjeu politique d"une part, puisqu"il s"agit d"être visible et d"apparaître comme un acteur économique direct sur le territoire en étant donneur d"ordre ; un enjeu économique (voire budgétaire) d"autre part, dans la mesure où le soutien de l"activité locale a un impact direct sur les ressources fiscales et les dépenses des collectivités.quotesdbs_dbs33.pdfusesText_39[PDF] N 10. Cannes blanches. joueurs illimités. cycles 2 et 3. Thème. Découvrir comment la canne permet de découvrir l'environnement d'une autre façon
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