[PDF] La fonction achats des collectivités teritoriales

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RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

La fonction achats des

collectivités territoriales

REVUES DE DÉPENSES

Les revues de dépenses constituent

Réalisées en

toute indépendance par les corps d'inspection et de contrôle, Centrées sur la réalisation d'économies, les revues de dépenses

L'une des principales innovations des revues de dépenses par rapport aux autres exercices d'évaluation tient à leur

Le Gouvernement en

Inspection générale

des finances

N° 2015-M-094

Inspection générale

de l"administration N°

RAPPORT

REVUE DE DEPENSES RELATIVES

À LA FONCTION ACHATS DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Établi par

ANNE BOQUET

INSPECTRICE GENERALE

DES FINANCES

L

UCIE RUAT

I

NSPECTRICE

DES FINANCES

C

AMILLE FREPPEL

I

NSPECTEUR ADJOINT

DES FINANCES

YVES DURUFLE

INSPECTEUR GENERAL

DE L"ADMINISTRATION

NOEMIE ANGEL

INSPECTRICE

DE L"ADMINISTRATION

avec la participation de

PIERRE BARAT-DIVIN

A

GATHE LAVALEE

Assistants d"évaluation

AVRIL 2016

Rapport

SYNTHESE

La politique d"achat constitue une opportunité pour les collectivités territoriales 1 2 Loin de se résumer à un ensemble de contraintes (fréquemment imputées au code des marchés publics), la politique d'achat donne des marges de manœuvre à la collectivité

1/ La politique d'achat est un espace largement ouvert aux initiatives locales.

3 4 les élus et les cadres dirigeants ont besoin d'être sensibilisés aux enjeux de l'achat public la création d'une filière de formation, initiale et continue 1 2 3 4

Rapport

code des marchés publics, comme " boîte à outils » modification de la rédaction actuelle du délit de favoritisme intermédiation des réseaux consulaires

2/ La mutualisation et la massification des achats permettent d'obtenir des résultats

rapides. l'allègement des procédures les concernant le positionnement des différentes centrales doit s'affirmer de manière complémentaire obligatoirement présent dans le schéma de mutualisation de chaque intercommunalité

3/ L'achat doit être au cœur d'une dynamique nouvelle.

la mise en place d'un programme partenarial d'appui à l'optimisation des achats des collectivités territoriales en mettant à disposition un cadre méthodologique de l'optimisation et en recensant les meilleures pratiques existantes

Rapport

fonds transitoire de modernisation et d'ingénierie de l'achat local relais territoriaux spécifiques à chaque territoire Le succès de ce programme partenarial sera directement lié à son portage et sa gouvernance 5 exercice concerté de leurs politiques d'achat

4/ Enfin, les collectivités pourront valoriser les résultats de leurs politiques d'achat.

Cette transparence sera accrue par l'open data

les collectivités territoriales pourront valoriser les marges de manœuvre qu'elles réussissent à dégager grâce à l'optimisation de leurs achats 6 5 via 6 - a minima

1.1. D'un point de vue quantitatif, les achats courants des collectivités territoriales

représentent une dépense importante et dynamique ............................................................... 3

1.1.1. En l'absence d'une définition consensuelle et cohérente des achats, la mission a retenu le " plus petit dénominateur commun » que sont les

achats " courants » ........................................................................................................................... 3

1.1.2. Les achats courants des collectivités territoriales représentaient 45 Mds €

en 2014, soit 17 % de la dépense locale, en hausse moyenne de 3 % par an

depuis 2010 .......................................................................................................................................... 4

1.2. D'un point de vue qualitatif, les collectivités territoriales se sont inégalement investies dans l'optimisation de leurs achats ................................................................................ 5

1.2.1. Les choix des collectivités territoriales dénotent une priorité donnée à

l'achat local .......................................................................................................................................... 5

1.2.2. L'achat n'est pas reconnu, dans de très nombreuses collectivités territoriales, comme un levier de pilotage stratégique des dépenses ....................... 6

1.2.3. Cette situation est liée à la relative faiblesse de la structuration de la

fonction achats ................................................................................................................................... 6

1.2.4. Le manque de reconnaissance de la fonction achats tient aussi au caractère disparate de la diffusion des pratiques d'achat ............................................. 8

2.1. Le premier levier est incontestablement celui de la massification ...................................... 9

2.1.1. La massification des achats repose sur leur centralisation, leur

planification et leur groupement ............................................................................................... 9

2.1.2. Les instruments d'achat groupé, groupements de commande et centrales d'achat, constituent de réelles opportunités de mutualisation ................................. 10

2.1.3. Les risques comme les gains attendus de la massification doivent être précisément analysés et pondérés .......................................................................................... 12

2.2. Les processus d'achats ne se limitent pas à des actes juridiques mais doivent être appréhendés de façon globale ................................................................................................. 12

2.2.1. En amont, l'expression du " juste besoin » est un élément clé de la

définition d'une stratégie d'achat sur chaque segment ................................................ 13

2.2.2. Le cadre de la commande publique est une " boîte à outils » au service de

l'achat, dont le potentiel peut être décuplé par la dématérialisation .................... 16

2.2.3. En aval, le suivi de l'exécution des marchés ne doit pas être négligé ..................... 18

2.3. La performance des achats nécessite enfin une organisation dédiée et une professionnalisation accrue ............................................................................................................... 19

2.3.1. Sans qu'il soit possible de définir une organisation optimale, un pilotage centralisé de l'achat est souhaitable ..................................................................................... 19

3. GENERER DES GAINS ACHATS IMPORTANTS IMPLIQUE UN PORTAGE

POLITIQUE FORT ET UN PILOTAGE FINANCIER FIN ........................................................... 20

3.1. La mobilisation des leviers identifiés par la mission permettra à chaque collectivité d'obtenir des gains achats ........................................................................................... 20

3.2. Pour que la politique d'achats contribue à l'optimisation des dépenses, elle doit être portée à un haut niveau stratégique et articulée avec un suivi financier .............. 24

4. POUR DEGAGER DE SUBSTANTIELLES MARGES DE MANŒUVRE FINANCIERES,

IL CONVIENDRAIT DE GENERALISER AU PLAN NATIONAL LES DEMARCHES D'OPTIMISATION DES ACHATS ........................................................................ .......................... 27

4.1. La mission recommande d'accompagner et d'inciter les collectivités à saisir les

opportunités d'optimisation des achats ....................................................................................... 27

4.2. En dégageant des marges de manœuvre nouvelles, l'optimisation des achats des collectivités territoriales permettrait de desserrer une partie de leurs

contraintes financières à hauteur d'au moins 1,4 Md € sur trois ans .............................. 33

LISTE DES PRINCIPALES PROPOSITIONS DE LA MISSION ......................................................... 39

CONCLUSION ........................................................................ ...................................................................... 41

LISTE DES PIECES JOI

NTES ........................................................................ ........................................... 43 LISTE DES ANNEXES ........................................................................ ........................................................ 44

Rapport

INTRODUCTION

Dans un contexte financier contraint, les collectivités territoriales doivent aujourd"hui rechercher des marges de manœuvre nouvelles et maîtriser leurs dépenses afin d"assurer leurs missions de service publi c et de préserver leurs capacités d"investissement. Les expérience s de l"État, du secteur hospitalier, comme celles de certaines collectivités territoriales, ont montré que les politiques d'achats peuvent constituer un important levier d'optimisation des dépenses publiques.

Afin d"accompagner les collectivités dans cette démarche et d"évaluer les marges financières

potentielles, le ministre des finances et des comptes publics, la ministre de la décentralisation et de la fonction publique et le secrétaire d"État chargé du budget ont, par lettre de mission du 26 novembre 2015, confié aux inspections générales des finances et de l"administration une revue de dépenses sur la fonction achats des collectivités territoriales, en application de l"article 22 de la loi de programmation des finances publiques

pour 2014-2019. Au-delà de l"analyse des dépenses, il est demandé à la mission d"étudier les

bonnes pratiques existantes ainsi que de proposer des modes de capitalisation et de diffusion de ces expériences. Sur cette base, elle est invitée à documenter un ensemble d"économies potentielles liées à la généralisation de pratiques d"achats performantes.

Les travaux de la mission ont porté sur

l"ensemble de la " fonction achats », c'est-à-dire des processus qui ont pour objet d"acquérir les biens et les services nécessaires au fonctionnement d"une collectivité et à sa gestion courante interne. D"un point de vue juridique, les achats des collectivités territoriales s"inscrivent, pour une large part, dans le cadre de la commande publique. Loin d"être seulement préoccupé par la

sécurité juridique, le code des marchés publics est irrigué par un principe de concurrence,

facteur clé de la baisse des prix, de l"amélioration de la qualité et du soutien de l"innovation.

La réforme du code e

n cours à la date de la mission 7 s"efforce d"en faire un outil plus simple, afin de faciliter le développement d"une approche économique de l"achat public. D"un point de vue budgétaire, face à la multiplicité des approches de l"achat (juridique,

comptable, budgétaire...) et à la diversité des choix de gestion (régie ou externalisation,

marché public ou délégation de service public, etc.), la mission a été amenée à trouver le

" plus petit dénominateur commun » entre les collectivités. Elle s"est ainsi intéressée à leurs

dépenses d' " achats courants », qui recouvrent les achats relevant de la section de fonctionnement (achats de fournitures et de services) ainsi que certaines dépenses ciblées d"investissement (notamment concernant les parcs mobilier, informatique et automobile). 7

Le décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 applique les mesures prévues par l"ordonnance du 23 juillet 2015

relative aux marchés publics, elle-même prise pour transposer les directives européennes du 28 mars 2014 et

pour simplifier

la structure juridique existante. La mission joint à ce rapport une table de concordance entre les

articles du code des marchés publics (CMP) qu"elle cite et ceux de l"ordonnance d8 23 juillet 2015 et du

décret du 25 mars 2016 reprenant leur objet. - 1 -

Rapport

nombreux entretiens avec des associations d'élus déplacements dans les collectivités pour identifier les meilleures pratiques et les difficultés rencontrées (cf. annexes I à V sur les leviers d"optimisation) ; parangonnage analyse qualitative de la maturité analyse quantitative des achats courants entre 2010 et 2014

étude de cas sur deux segments

8

Rapport

1.Malgré un volume budgétaire significatif, les achats ne sont pas

considérés comme une fonction stratégique dans de nombreuses collectivités territoriales

1.1.D'un point de vue quantitatif, les achats courants des collectivités

territoriales représentent une dépense importante et dynamique

1.1.1.En l'absence d'une définition consensuelle et cohérente des achats, la mission a

retenu le " plus petit dénominateur commun » que sont les achats " courants » La mission a retenu le périmètre le plus cohérent et homogène possible pour son analyse (cf. encadré 1). Dans un second temps, la réflexion sur l"optimisation des achats des collectivités pourrait utilement être élargie, à l"instar des démarches :

de l"État, qui a intégré à compter de 2013 au périmètre des dépenses d"achats courants

celles d"achats spécifiques et les dépenses des établissements publics du secteur hospitalier, qui a progressivement étendu son programme de performance hospitalière des achats responsables (PHARE) aux dépenses d"investissement en plus de celles d"exploitation pour la période 2015-17. Encadré 1 : Périmètre retenu par la mission

La mission a retenu le périmètre :

les collectivités territoriales au sens large, à savoir leur périmètre constitutionnel (les

communes, les conseils départementaux et les conseils régionaux ) auquel la mission ajoute les

établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre (FP) ou non

9 le territoire national, métropolitain et ultra-marin pour le chiffrage global ; les budgets principaux et annexes ; les dépenses d' " achats courants » 10 , qui recouvrent dans les collectivités : - l"intégralité des achats relevant de la section de fonctionnement 11

- des dépenses relevant de la section d"investissement et participant de la gestion courante interne

de la collectivité (notamment les parcs mobilier, informatique et automobile, ainsi que les prestations intellectuelles).

La mission a écarté les sujets liés aux marchés complexes (par exemple les partenariats public-privé)

ainsi que les sujets liés à la gestion patrimoniale (investissements immobiliers). Elle ne s"est pas non

plus penchée en détail sur la diversité des modes de gestion des collectivités : certaines préfèrent la

régie à l"externalisation, certaines optent pour une délégation de service public ou le transfert à un

syndicat intercommunal, d"autres encore choisissent une gestion centralisée des achats compensée

par une refacturation de ces achats groupés à leurs satellites... Source : Mission (cf. annexe VII relative au périmètre des dépenses). 9

En revanche, sont exclus du périmètre les services départementaux d"incendie et de secours (SDIS) et les

démembrements tels que les centres communaux d"action sociale (CCAS), les sociétés d"économie mixte (SEM), les

sociétés publiques locales (SPL), les offices publics d"habitation à loyer modéré (OPHLM) et d"aménagement et de

construction (OPAC), les services publics industriels et commerciaux en gestion déléguée (SPIC), etc.

10

En application du décret du 17 mars 2009 portant création du service des achats de l"État (SAE), ce dernier était

responsable de la " politique des achats courants de l"État », à savoir ceux portant sur les fournitures et matériels

de bureau, les matériels informatiques et progiciels associés, les matériels et services de télécommunication, les

transports de biens et personnes, l"entretien immobilier, la maintenance technique, les véhicules non spécialisés et

les carburants, les matériels et services d"impression, les énergies et fluides, ainsi les services financiers.

11

Y compris certaines dépenses d"intervention passant par des achats (ex : formation professionnelle des

régions). - 3 -

Rapport

1.1.2. Les achats courants des collectivités territoriales représentaient 45 Mds €

en 2014, soit 17 % de la dépense locale, en hausse moyenne de 3 % par an depuis 2010

Sur le périmètre défini par la mission, les dépenses d"achats courants des collectivités

territoriales s"établissent à 45,4 Md € en 2014 au niveau national, dont 80 % par le bloc communal, 15 % par les départements et 5 % par les régions (tableau 1). Ces dépenses ont

été particulièrement dynamiques entre

2010 et 2013, avec une croissance annuelle moyenne

de 3 % sur le périmètre total, tirée en particulier par les EPCI à fiscalité propre (taux de

croissance annuelle moyen de 6 %) et les régions (idem). Il convient de souligner une certaine stabilisation de ces achats entre 2013 et 2014 (- 0,2 %), sachant que les achats courants des départements ont baissé de 1,5 %, et ceux des communes de 2,5 %. En l"absence de données comptables suffisantes, les facteurs déterminants de l'évolution de ces dépenses ne peuvent pas être identifiés. Tableau 1 : Montants des dépenses d'achats courants en France selon les échelons de collectiv ités territoriales entre 2010 et 2014 (montants en Mds €)

2010 2011 2012 2013 2014

Communes 18,6 19,0 19,5 20,1 19,6

EPCI à fiscalité propre 8,6 9,4 10,2 10,5 10,9

EPCI sans fiscalité propre 5,3 5,4 5,7 5,8 5,8

Département 6,4 6,5 6,8 6,9 6,8

Région 1,8 2,0 2,1 2,2 2,3

Total 40,7 42,3 44,3 45,5 45,4

Évolution entre N et N+1 - 3,9 % 4,7 % 2,7 % - 0,2 %

Source : DGFiP, retraitements de la mission (cf. annexe VII relative au périmètre des dépenses).

Hors dépenses des EPCI sans fiscalité propre, ces achats courants représentent 17 % de la dépense locale en 2014 12 . Ils pèsent dans la gestion courante des collectivités, puisqu"ils représentent en 2014 en moyenne 21 % de leurs dépenses de fonctionnement, de 10 % pour les départements à 47 % pour les EPCI à fiscalité propre (graphique 2). Graphique 1 : Part des dépenses d'achats de fonctionnement dans le budget de fonctionnement des collectivités territoriales en 2014 (hors EPCI sans fiscalité propre)

Source : Croisement DGFiP, DGCL, retraitements de la mission. NB : Seuls les départements métropolitains sont pris en

compte. NB2 : Sont rapportés aux budgets de fonctionnement les dépenses d"achats de fonctionnement (qui ne

recouvrent qu"une partie du périmètre de la mission). 12

Sur 215 Mds € de dépenses de fonctionnement et d"investissement en 2014, sur des budgets annexes et

principaux des régions, départements métropolitains, communes et EPCI à fiscalité propre (source : périmètre

DGCL retraité par la mission).

26% 47%

10% 11%

0%

5%10%15%20%25%30%35%40%45%

50%

CommunesEPCI à fiscalité

propreDépartementsRégions

Poids moyen pour l"ensemble des

collectivités (21 %) - 4 -

Rapport

1.2.D'un point de vue qualitatif, les collectivités territoriales se sont

inégalement investies dans l'optimisation de leurs achats

1.2.1.Les choix des collectivités territoriales dénotent une priorité donnée à l'achat

local Loin d"être exclusivement guidé par un objectif d"optimisation, l"achat est fréquemment conçu comme un levier d"action publique. Ainsi, au vu des entretiens de la mission, l'achat des collectivités territoriales est indubitablement marqué par le souhait de mobiliser le tissu économique local, notamment des très petites et des petites et moyennes entreprises (TPE-PME).

Cette préoccupation est :

un enjeu politique d"une part, puisqu"il s"agit d"être visible et d"apparaître comme un acteur économique direct sur le territoire en étant donneur d"ordre ; un enjeu économique (voire budgétaire) d"autre part, dans la mesure où le soutien de l"activité locale a un impact direct sur les ressources fiscales et les dépenses des collectivités. Si le cadre de la commande publique se fonde sur l"égalité de traitement, y compris géographique, il n'interdit pas au pouvoir adjudicateur de préparer ses marchés de sorte qu'un maximum de petites entreprises puissent y répondre. Par exemple, sur l"achat des denrées alimentaires pour l"offre de restauration collective, la préparation du marché permet d"encourager l"approvisionnement en circuit court (cf. encadré 2). Encadré 2 : Achat et approvisionnement de denrées alimentaires en circuit court Tenir compte, dans l"expression des besoins, des capacités quantitatives et qualitatives des

fournisseurs locaux (saisonnalité des produits, capacité d"approvisionnement des fournisseurs...) ;

Allotir le marché (par exemple avec un lot " bio ») ; Valoriser la présentation des produits (par exemple lors d"une commission de dégustation) ;

Affiner les critères de sélection des offres (délai entre la récolte et la livraison, distance parcourue

entre le lieu de production et celui de livraison, possibilité d"une action pédagogique du producteur...) ; Assurer la diffusion des offres au plus près du tissu local, notamment via les organismesquotesdbs_dbs32.pdfusesText_38

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