[PDF] Département du Loiret - Cour des comptes

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15, rue d'Escures " BP 2425 " 45032 ORLÉANS CEDEX 1 " T +33 2 38 78 96 00 " F +33 2 77 41 05 91 " centre-val-de-loire@crtc.ccomptes.fr

" www.ccomptes.fr " les destinataires concernés, a été délibéré par la chambre le 29 octobre 2020.

ET SA RÉPONSE

AIDAPHI

Association interdépartementale pour le

développement des actions en faveur des personnes handicapées et inadaptées (Département du Loiret) - Cahier 1 -

Exercices 2016 à 2018

AIDAPHI

3

TABLE DES MATIÈRES

SYNTHÈSE ............................................................................................................................... 5

RECOMMANDATIONS ........................................................................................................... 7

PRÉSENTATION ................................................................................................................. 8

................................................................................................................... 8

............................................................................................ 10 .............................................................. 12 LA GOUVERNANCE ET LA DIRIGEANCE DU SECTEUR DE LA PROTECTION

................................................................................................................. 14

.... 15 ..................... 15

Le règlement de fonctionnement de l'association ........................................................... 18

Les comités territoriaux .................................................................................................. 18

La gouvernance associative des ESSMS ...................................................................... 20

...................................................................................................... 20

............................................................................................ 20

Le bureau ........................................................................................................................ 21

................................ 22 ........................................................................... 22 ................................. 23

Une nécessaire distinction entre délégation de pouvoir et délégation de signature ........ 25

................................................... 26

charge des publics confiés ............................................................................................ 26

par secteu ..................................................................................................... 26

...................................................................... 28

Le pilotage interne ........................................................................................................ 28

Un pilotage budgétaire et financier des ESSMS à revoir ............................................... 29

Une démarche qualité à consolider ................................................................................. 30

dans les maisons d'enfants à caractère social .................................................................. 31

Le respect des dispositions du code de la commande publique .................................... 34 Une association créée pour satisfaire des besoins d'intérêt général ayant un

caractère autre qu'industriel et commercial .................................................................... 35

Une association soumise aux contrôles de pouvoirs adjudicateurs ................................ 36

La prévention des risques de contentieux relatifs à la commande publique ................... 36

LA SITUATION FINANCIÈRE ......................................................................................... 37

contraintes de la dualité comptable ............................................................................... 37

NS DÉFINITIVES

4 ctions correctives ........................................ 39

financier .......................................................................................................................... 39

son déficit structurel nécessitent .................................. 40 Soumis au contrôle de ses financeurs publics de par leurs activités, les

établissements du s

............................................................... 44

................................................................................................... 45

de ses financeurs publics ................................................................................................ 46

Des charges principalement constituées de charges de personnel, les ETP étant

autorisés par les financeurs publics ................................................................................ 47

s établissements de la ........................................... 49 Les créances non recouvrées des établissem ....................... 51 ....................................................... 51 ........................................... 51 Une situation disparate selon les établissements, reposant sur une gestion globale

de la trésorerie................................................................................................................. 52

a fortement diminué entre 2016 et 2018 ......................................................................... 52

LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES AU SEIN DES SERVICES ................................................................................................. 55 Hormis les moyens alloués au CAERIS, le nombre de cadres par travailleurs

sociaux est relativement homogène entre les SAEMO ................................................. 55

Une variabilité de la charge de travail des travailleurs sociaux et des psychologues ................................................................................................. 56

social est assez proche entre départements ..................................................................... 56

établissements ................................................................................................................. 57

la santé au travail .............................................................................. 58

........... 58 Un suivi plus rigoureux des obligations des employeurs sur la santé et la sécurité au

travail attendu ................................................................................................................. 59

de la prise en charge des enfants en danger .................................................................. 60

..................................................................... 61

ANNEXES ............................................................................................................................... 64

AIDAPHI

5

SYNTHÈSE

Les juridictions financières ont mené une enquête commune portant sur la protection de -Val de Loire a fait le choix tions en faveur des personnes handicapées et inadaptées - -.

Cette association régionale gère soixante établissements et services répartis sur cinq des

six départements de la région : Loiret, Eure-et-Loir, Loir-et-Cher, Cher et Indre. En 2018, elle

. Elle composé de onze établissements et services.

Les conclusions d

sa situation financière et la gestion des ressources humaines mise en place dans certains

établissements. Le second cahier se concentre sur la prise en charge des mineurs en danger et

Dans le prem

générale salariée. Elle recommande que les délégations et subdélégations dévolues aux

admin

statutaires sur les activités, les budgets prévisionnels et les comptes administratifs des

La permet notamment de faire émerger une

identité associative dépassant le seul rattachement des salariés à un établissement. Cette

restructuration des publics

revue, notamment afin de garantir que les enfants hébergés soient en sécurité au regard du risque

incendie. ou médico-sociaux (ESSMS) est, en outre, par sa nature hybride, confrontée aux difficultés libre - où les instances statutaires décident seules les autorités de État ou les départements.

Tout en constatant que s

ns pour remédier aux déficits structurels constatés. doit

attendue de la programmation budgétaire, elle est invitée à limiter les surcoûts liés à

de la prise en charge des enfants hébergés.

NS DÉFINITIVES

6 Des disparités parfois importantes dans les moyens affectés par les départements aux

établissements de protection

raisonnable par travailleur social et, surtout, par psychologue. Enfin, le dialogue social apparaît fragile. Il est dès lors nécessaire de le (re)construire une psujets à aborder, dans le cadre

de ce dialogue social renouvelé, pourrait porter sur la mobilité inter-établissements, certains

services étant en sous-ches, sont en suractivité ou enfants en danger.

AIDAPHI

7

RECOMMANDATIONS

Recommandation n° 1 : Transmettre régulièrement aux instances statutaires un rapport de suivi conçu pour leur permettr

Recommandation n° 2 :

activité de chaque ESSMS, Recommandation n° 3 : Sécuriser les délégations

Recommandation n° 4 : Garantir la sécurité des mineurs accueillis au regard du risque

incendie dans les maisons d'enfants à caractère social de Bouzonville et de Rougemont. Recommandation n° 5 : Respecter le code de la commande publique pour améliorer la gestion Recommandation n° 6 : Définir avec les prescripteurs ou finan et en tirer les conséquences sur la charge de travail raisonnable par travailleur social et par psychologue.

Recommandation n° 7 : Veiller à garantir la santé et la sécurité de ses salariés notamment en

adoptant et tenant à jour le document unique d'évaluation des risques de chaque établissement

, en lien avec le propriétaire, la CCI du Loiret, de la salubrité des locaux du CAERIS situés à Pithiviers. Recommandation n° 8 : Concevoir, en interne et en lien avec les financeurs, des zones la mobilité

géographique des personnels exerçant des métiers similaires et ainsi améliorer la prise en charge

des enfants en danger.

NS DÉFINITIVES

8 Les articles L. 111-7 et L. 211-7 du code des juridictions financières confèrent respectivement à la Cour et aux chambres régionales des comptes le droit de contrôler les

ou médico-social et financés par des personnes publiques ou privées relevant de leur

Le contrôle des établissements de la

AIDAPHI a ainsi porté sur les exercices 2016 à 2018. Les étapes de la procédure engagée en application de ces dispositions

été définies par les articles L. 243-1 à L. 243-6 du même code, sont présentées en annexe n° 1.

Le rapport est organisé en deux cahiers distincts. Outre une présentation générale de cahier analyse la gouvernance et la dirigeance du secteur de la protection de organisation interne, sa situation financière et la gestion des ressources humaines mise en place dans certains établissements. Le second cahier se concentre sur la prise en charge des mineurs sociation avec les principaux acteurs de la

PRÉSENTATION

particularité des centrees compétences résiduelles obéissent alors en charge ; le financement des activités médico- -1 du 13 janvier 1984 relative au statut des ges n en vigueur au cours de la période examinée ont été établis en application de la loi du 1er . Ils ont été déposés à la

préfecture du Loiret le 27 juillet 2010 et enregistrés par cette dernière le 30 juillet 20101.

1 le 18 janvier 1985 auprès de la préfecture du

Loiret. Une déclaration est publiée au journal officiel le 3 juillet 1985. Ils sont successivement modifiés par les

assemblées générales extraordinaires des 18 juin 1985, 9 juillet 1996, 1er juillet 2005 et 30 juin 2010.

AIDAPHI

9 Orléans, se situe désormais à Saint-Jean-de-Braye. accompagnements en direction des personnes en situation de handicap, de dépendance ou en

difficulté d'insertion sociale ou économique au titre de la prévention, du dépistage, du soin, de

et de la réinsertion, en vue de leur épanouissement. publics en situation de handicap ou de dépendance, ne reflète pas ce large objet social. er des établissements et services du CREAI, et se substitue de plein droit à cet employeur pour ransfert. Elle se voit

confier des missions de service public, d'intérêt général et d'utilité sociale2 afférentes à la

gestion des établissements concernés par le transfert en contrepartie de subventions ou de associations de moindre dimension, parfois en difficulté. Ces différentes fusions-absorptions

Désormais opérateur social prépondérant en région Centre-Val de Loire, elle gère

soixante établissements et services répartis sur cinq des six départements de la région : Loiret,

Eure-et-Loir, Loir-et-

de ces é publiques qui en assurent la tarification et le financement.

En 2. Selon son rapport

022 salariés lesquels représentent 914,56 équivalents temps

pleins au 31 décembre 2018. cts : médico-social ambulatoire ;

médico-social institutionnel thérapeutique, éducatif et pédagogique (ITEP) ; médico-social

institutionnel autisme onze établissements et services c familiales. Le secteur de la cohésion sociale prend par ailleurs en charge de jeunes majeurs au sein de centres

2 certaines missions confiées aux

Aprei).

NS DÉFINITIVES

10 Source : AIDAPHI, mis à jour le 12 novembre 2018

La protection

112-
sociale et de la famille (CASF), à " garantir la prise en compte des besoins fondamentaux de santé, sa sécurité, sa moralité et son éducation, dans le respect de ses droits ». acteurs dans un cadre juridique pluriel, faisant interagir des dispositions du CASF et du code - prises par le président du conseil départemental 3 ;

3 Articles L. 221-1, Article L. 222-1, L. 222-2 et L. 222-

AIDAPHI

11 - le juge des enfants et qui sont 4 mineur hors de son milieu familial (principalement dans des établissements), soit par des actions éducatives en milieu ouvert (AEM

Dans le cadre de mesures d

sociaux interviennent auprès de la

modalités assez proches. La seule différence entre ces trois mesures porte sur la fréquence des

Graphique n° 1 : Les différentes me

Source : Chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire

4 Articles 375 à 375-8 du code civil.; décret 75-96 du 18 février 1975 ; articles 1181 à 1200 du nouveau

code de procédure civile.

NS DÉFINITIVES

12

départementales des affaires sanitaires et sociales (DDAS), le département est devenu

compétent pour assurer la protection administrative des enfants confiés et pour exécuter les

décisions de protection judiciaire. Son rôle a été renforcé par les lois des 5 mars 2007 et

14 mars 2016 relatives à la protection de l'enfance.

(juge des enfants, parquet des mineurs, juge aux affaires familiales), de la protection judiciaire otection des majeurs, et des acteurs privés (associations, etc.). Principales dispositions de la loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de - l dépar (" déjudiciarisation ») ; - l sitif ; - l - la prévention est renforcée ; - le dispositif de signalement est réorganisé avec l président du conseil départemental. Principales dispositions de la loi n° 2016-297 du 14 mars 2016 relative à la protection de - l - la réécriture de - l -Val de Loire.

AIDAPHI

13 faire face aux

éducative (MJIE5), les mesures éducatives (AEMO et AED), les mesures alternatives aux

poursuites pénales6 et les mesures de placement (à domicile, en MECS ou en placement familiaux).

CATÉGORIE

D'ÉTABLISSEMENT

OU SERVICE

LIBELLÉ INITIATEUR DÉPARTEMENT

SAEMO7

AEMO Assistance éducative en milieu

ouvert Ordonnance de justice 45, 18, 36, 41 AED Aide éducative à domicile Demande père ou mère ou autorité parentale 18, 36, 41 SAEP Aide à la parentalité Demande des parents 45

SIE Service d'investigation éducative

Ordonnance du juge des enfants

pour l'exercice d'une mesure judiciaire d'investigation éducative (MJIE) 18/36 et 41/45,

SRP Service de réparation pénale

Proposée par le Parquet comme

alternative à une poursuite devant le juge 45

Ordonnée par le juge lorsque le

mineur est mis en examen

CAERIS jusqu'au 31

juillet 2018

Centre d'accompagnement éducatif

résidentiel pour l'insertion sociale

Mineurs confiés par l'aide sociale

à l'enfance (ASE ) 45

FERME AUX BOIS

(fermée à partir du 1er août 2018) Etablissement d'hébergement Mineurs confiés par l'aide sociale

à l'enfance (ASE ) 45

DISPOSITIF CAERIS

à partir du 1er août

2018 (Plateforme

diversifiée d'hébergements)

Maison d'enfants à caractère social

(MECS)

Mineurs confiés par l'aide sociale

à l'enfance (ASE ) 45

Placement familial au domicile

d'assistants familiaux

Mineurs confiés par l'aide sociale

à l'enfance (ASE ) 45

Placement éducatif à domicile

(PEAD) ou dispositif d'accompagnement de placement à domicile (DAPAD)

Mineurs confiés par l'aide sociale

à l'enfance (ASE ) 45

Source -

5

environ six mois et sont pluridisciplinaires. Un bilan psychologique de chaque enfant est réalisé. Des rendez-vous

-lieu à assistance éducative).

6 Deux types de mesures judiciaires coexistent : celles alternatives à des poursuites, décidées par le

7 Les Servic

NS DÉFINITIVES

14 Source : AIDAPHI, mis à jour le 1er septembre 2019

LA GOUVERNANCE ET LA DIRIGEANCE DU SECTEUR DE

NFANCE

En sciences de gestion, la " dirigeance »8 désigne les problématiques de direction

générale opérationnelle (comité exécutif, comité de direction, direction générale). Elle se

distingue de la " gouvernance », qui traite des enjeux liés au fonctionnement des instances -à-dire de celles qui surveillent la dirigeance, et du " management », qui ment des décisions des dirigeants. couramment utilisé au sein de la profession, rapprochement entre les concepts de sciences de gestion (gouvernance, dirigeance,

management) et les notions juridiques (statuts, règlement, délégation de pouvoirs ou de

signature) est opéré. Ce rapprochement permet de mettre en exergue sinon un affaiblissement de la -à-vis de sa dirigeance, du moins une difficulté de plus en plus des pouvoirs

8 Ce néologisme a été co-créé par Renaud Sainsaulieu, professeur à l'Institut d'études politiques de Paris

et une équipe d'universitaires et sciences de gestion et de dirigeants (Franck Bournois, Jérôme Duval-Hamel,

Jacques Rojot).

AIDAPHI

15 fonctionnement iatif, qui se ssociatif -sociale ou services sociaux ou médico-e L. 311- et des familles (CASF) dispose que " pour chaque établissement ou service social ou médico- en matière de coordinatio consultation du conseil de la v forme de participation. au sein des

2.1.1.1 Le projet associatif

au cours de la période examinée est élaboré entre octobre 2013 et mai 2014, à la suite de la fusion-9. Il

succède à un précédent projet établi en 2006, en réponse, sinon en application, de la loi du

en compte, fort logiquement, les recommandations de bonnes pratiques professionnelles pour les établissements et services prenant en charge habituellement des mineurs ou jeunes majeurs établissements et services sociaux et médico-sociaux (ANESM)10 9 difficultés.

10 2002-

-sociale (art. L. 311-8 du CASF).

NS DÉFINITIVES

16

la direction générale, a rédigé un cahier des charges puis sélectionné un cabinet extérieur pour

-ci a été présentée à pilot

ateliers de réflexion territoriaux ont été organisés avec les salariés dans quatre départements.

Ces ateliers ont réuni 124 personnes dont une douzaine d'administrateurs.

Ce projet associatif réaffirme les cinq valeurs énoncées dès 2006 : la dignité des

personnes ; la laïcité ; une économie de solidarité ; des compétences au service des usagers et

de la société orientation stratégiques, en - Dans le premier axe, il est rappelé que les missions en direction des personnes que les salariés accompagence dont 30 ans au sein de renforcement des interventions précoces, de prévention, de diagnostic et - Le deuxième axe concerne la diversité des coopérations à promouvoir et le maillage politiqu les besoins non satisfaits des populations.quotesdbs_dbs23.pdfusesText_29

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