[PDF] AVIS SUR LES AMENDEMENTS À LA LOI DU 25 JUIN 2015

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Venise, 11 mars 2016

Avis n° 833/2015

CDL-AD(2016)001

Or. angl.

COMMISSION EUROPÉENNE POUR LA DÉMOCRATIE PAR LE DROIT (COMMISSION DE VENISE) AVIS

SUR LES AMENDEMENTS À LA LOI DU 25 JUIN 2015

RELATIVE AU TRIBUNAL CONSTITUTIONNEL

DE POLOGNE

Adopté par la Commission de Venise

Lors de sa 106e session plénière

(Venise, 11-12 mars 2016) sur la base des observations de : Mme Veronika BÍLKOVÁ (membre, République tchèque)

Mme Sarah CLEVELAND (membre, Etats-)

M. Michael FRENDO (membre, Malte)

M. Christoph GRABENWARTER (membre, Autriche)

M. Jean-Claude SCHOLSEM (membre suppléant, Belgique)

M. Kaarlo TUORI (membre, Finlande)

CDL-AD(2016)001 - 2 -

Table des matières

I. Introduction .................................................................................................................. 3

II. .................................................................. 3

III. Chronologie ................................................................................................................. 4

IV. 47/15 ..................................................................................... 7

V. Analyse juridique.......................................................................................................... 9

A. Les fondements constitutionnels ....................................................................... 10

B. Procédure ......................................................................................................... 10

1. aitement des affaires ...................................................................... 11

2. Le quorum (13 juges sur 15) .............................................................................. 13

3. ... 14

4. Le délai prévu pour les audiences ..................................................................... 16

5. Conclusion des questions procédurales ............................................................ 17

C. Procédure disciplinaire et révocation des juges ................................................ 18

D. Abrogation de certaines dispositions de la loi.................................................... 19

E. Composition de la Cour .................................................................................... 19

1. Adoption des articles 137 et 137a de la loi relative à la Cour ............................. 19

2. législatives en vertu d ........................................ 21

3. Le principe de pluralisme ................................................................................... 22

VI. .................................... 24

VII. Conclusion ................................................................................................................. 26

CDL-AD(2016)001 - 3 -

I. Introduction

1. Par une lettre du 23 décembre 2015, le ministre polonais des Affaires étrangères, M. Witold

Waszczykowski, a demandé à la Commission de Venise de rendre un avis sur les questions

constitutionnelles que soulevaient deux projets de loi, présentés devant le Sejm (Diète)

respectivement les 2 et 15 décembre 2015, visant à modifier la loi relative au Tribunal

constitutionnel du 25 juin 2015 (ci-après " la loi »). Dans un courrier du 31 décembre 2015, le

ministre Waszczykowski a transmis à la Commission de Venise les amendements à la loi,

lesquels avaient été adoptés le 22 décembre 2015 et promulgués le 28 décembre 2015 (ci-

après " les amendements »). Le 14 janvier 2016, le ministère des Affaires étrangères a

transmis une traduction anglaise de cette loi et de ces amendements (CDL-REF(2015)009), décisions rendues par le Tribunal constitutionnel les 3 et

9 décembre 2015 et une note explicative (CDL-REF(2016)015).

2. La Commission de Venise a invité Mme Veronika Bílková, Mme Sarah Cleveland,

M. Michael Frendo, M. Christoph Grabenwarter, M. Jean-Claude Scholsem et M. Kaarlo Tuori à assumer la fonction de rapporteurs pour le présent avis.

3. Les 8 et 9 février 2016, une délégation de la Commission de la Venise, composée de

MM. Grabenwarter, Scholsem et Tuori, présidée par le Président de la Commission, M. Gianni

délégation a rencontré, par ordre chronologique, le premier président de la Cour suprême et les

juges de la Cour suprême (en marge de cette visite, le Président de la Commission de Venise

a rencontré le Président polonais), le président du Conseil national de la magistrature et les

membres du Conseil, le ministre des Affaires étrangères et des experts, le Maréchal du Sénat

et des représentants du Sénat (y compris de l'opposition), le Maréchal du Sejm et des

représentants du Sejm (y compris de l'opposition), le vice-premier ministre et des représentants

de son ministère, ainsi que du ministère de la Justice et des intellectuels, des ONG (la

Fondation polonaise Helsinki et Ordo Iuris), le Médiateur, le président et le vice-président du

Tribunal constitutionnel et trois juges du Tribunal, le ministre de la Justice et les ministres de la

Chancellerie du Président de la République de Pologne. La Commission de Venise remercie le ministère des Affaires étrangères pour l'organisation de la visite.

4. Les rapporteurs ont élaboré leurs observations en se fondant sur les traductions anglaises

des actes législatifs qui ont été mises à leur disposition par les autorités polonaises et sur les

conclusions de leur visite à Varsovie. En soumis un , qui a été examiné par les rapporteurs. Le document sera publié sur le site internet de la Commission de Venise. Le 10 mars 2016, les rapporteurs ont eu une série de rencontres à Venise avec une délégation du Gouvernement polonais, qui ont porté sur ce texte.

5. casion de sa 106e session

(Venise, 11-12 mars 2016). II.

6. Commission de Venise porte sur les amendements de la loi relative au

Tribunal constitutionnel de décembre 2015. Bien que ces amendements ne concernent pas directement la composition du Tribunal constitutionnel un lien intrinsèque sur sa composition, notamment du fait que l'une des dispositions de ces amendements impose un quorum au Tribunal (à savoir 13 des 15 juges), qui ne peut cependant être atteint que lorsque le Tribunal .

7. Compte tenu de ce contexte, les autorités polonaises ont non seulement transmis à la

Commission de Venise les traductions de la loi et de ses amendements (CDL-REF(2016)009),

CDL-AD(2016)001 - 4 -

mais également les décisions du Tribunal constitutionnel des 3 et 9 décembre 2015, ainsi des juges (CDL-REF(2016) 015).

8. Le présent avis évoque uniquement la composition du Tribunal lorsque la compréhension de

E

9 décembre 2015. Cette décision semble par ailleurs avoir réglé les questions soulevées par

ces amendements.

9. ocuteurs rencontrés par

la délégation lors de sa visite se soient déclarés très favorables à ce que le Tribunal

constitutionnel ait le pouvoir de garantir la primauté de la Constitution. Cet élément peut faire

ces politiques du pays et de point de départ pour remédier à la situation constitutionnelle actuelle.

III. Chronologie

10. Afin de comprendre la situation constitutionnelle qui découle de ces amendements, il

convient de rappeler la chronologie des événements qui ont conduit à leur adoption. La liste ci-

dessous est inévitablement incomplète et fait uniquement état des principaux événements

pertinents pour le présent avis.

11. Le 11 juillet 2013, le Président d

Komorowski, avait présenté au Sejm le projet de loi relative au Tribunal constitutionnel

1590 du Sejm

de travail composé au Tribunal, parmi lesquels figurait le président de cette juridiction.

12. Entre mars et mai 2015, la sous-commission spéciale chargée du projet de loi relative au

Tribunal constitutionnel et, par la suite, la commission conjointe sur la législation, la justice et

ports sur le projet de loi. Le président du Tribunal

constitutionnel, les services du Procureur Général et le Conseil national de la magistrature ont

Sejm.

13. Le 25 juin 2015, le Sejm a adopté la loi relative au Tribunal constitutionnel1, qui est entrée

sortante du Sejm en 2015, y compris ceux dont le mandat arrivait à son terme après la fin du mandat de la

7e législature du Sejm2.

14. Sejm a nommé cinq juges - trois

pour remplacer les juges dont le mandat arrivait à son terme le 6 novembre 2015, et deux pour remplacer les juges dont le mandant prenait respectivement fin les 2 et 8 décembre. A ce jour,

15. Le 23 octobre 2015, un groupe de députés du Sejm, membres du Parti Droit et Justice, ont

déposé un recours devant le Tribunal constitutionnel pour contester la constitutionnalité de

1 Publiée le 30 juillet 2015, Pl. Dziennik Ustaw, point 1064. 2 " au Tribunal,

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K 29/15). Ce recours a été retiré le 10 novembre 2015 et le Tribunal constitutionnel a mis fin à la procédure.

16. Le 12 novembre 2015, la 8e législature du Sejm a tenu sa première session.

17. Le 17 novembre 2015, un groupe de députés, membres du parti Plate-forme civique (PO),

a une nouvelle fois déposé le même recours contre la loi que celui qui avait été retiré le

10 novembre 2015 (affaire n° K 34/15).

18. Le 19 novembre 2015, le Sejm a modifié la loi en question3. Cet amendement, qui a été

soumis au Sejm trois jours plus tôt, a été promulgué par le Président polonais dès le

le président du Tribunal constitutionnel et mettait fin au mandat du président sortant et de son

vice- effet dès sa prestation de serment devant le Président de la République.

19. Le 23 novembre 2015, un groupe de députés a déposé un recours en constitutionnalité

° K 35/15) et, le même jour,

un recours similaire a été déposé par le Défenseur des droits de l'homme (affaire n° K 37/15).

Les 24 et 30 novembre, respectivement, d'autres recours en constitutionnalité ont été introduits

par le Conseil national de la magistrature et le président de la Cour suprême (affaires

n° K 38/15 et n° K 40/15).

20. Le 25 novembre 2015, le Sejm a adopté cinq résolutions qui annulaient les cinq résolutions

du 8 octobre 2015 relatives à l'élection des juges au Tribunal constitutionnel, adoptées par le

Sejm au cours de sa 7e législature4.

21. Le 25 novembre 2015, deux juges et le président du Tribunal ont demandé à être exclus de

K 34/15 ; leur demande a été acceptée par le Tribunal le 30 novembre 2015.

22. Le 30 novembre 2015, le Tribunal constitutionnel a décidé, en vertu des articles 755(1) et

préventives visant à demander au Sejm

23. Le 1er décembre 2015, le Tribunal constitutionnel, réuni en formation plénière, a déposé

une requête auprès du président du Tribunal n° K 34/15 par un collège de cinq juges.

24. Malgré les mesures préventives prises par le Tribunal constitutionnel, le Sejm a procédé

le 2 décembre 2015 à l'élection de cinq nouveaux juges, en adoptant cinq résolutions5.

25. Le Président polonais a entendu la prestation de serment des juges en question,

respectivement le 3 décembre à 1h30 (quatre juges) et le 9 décembre (un juge). Le président

du Tribunal u Tribunal çant pas de fonctions judiciaires.

26. Le 3 décembre 2015, le Tribunal constitutionnel

prononcé sur le recours du 17 novembre 2015 (affaire n° K 34/15). Il a estimé que le

fondement juridique pour l'élection des trois juges visant à remplacer les juges dont le mandat

3 Publiée au journal officiel (point 1928 ; la loi est entrée en vigueur le 5 décembre 2015). 4 Journal officiel de la République de Pologne Monitor Polski (points 1131 à 1135).

5 Monitor Polski (points 1182 à 1186).

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avait expiré avant la fin du mandat du précédent Sejm, était valide et que le Président était

station de serment. En revanche, il a conclu que le

27. Le 4 décembre 2015, un groupe de députés du Sejm a saisi le Tribunal constitutionnel

2015, ainsi que des résolutions du Sejm relatives à l'élection des cinq juges du Tribunal,

adoptées le 2 décembre 2015 (Affaire n° U 8/15).

28. Le 9 décembre 2015, le Tribunal constitutionnel e sur la constitutionnalité de

la révision du 19 novembre de la loi relative au Tribunal constitutionnel (affaire n° K 35/15). Il a

conclu que les seules infractions au Règlement du Sejm ne suffisaient pas à déclarer

tte révision. Toutefois, l'article 137a, a été jugé Sejm, en remplacement des juges novembre 2015. Le Tribunal a par

ailleurs indiqué que le mandat des juges constitutionnels prenait effet à compter de leur

élection, et non le jour de leur prestation de serment. Le délai de 30 jours dont dispose le

Président pour entendre la prestation de serment des juges élus par le Sejm a également été

déclaré inconstitutionnel. En outre, le Tribunal

trois ans pour la fonction de président et de vice-président du Tribunal était conforme à la

Constitution, mais que la possibilité de leur réélection était en revanche inconstitutionnelle,

judicaire. Enfin, la révocation anticipée du

mandat du président du Tribunal et de son vice-président a elle aussi été jugée

inconstitutionnelle.

29. Dans une lettre du 10 décembre 2015, le chef de la Chancellerie du Premier ministre a

u Tribunal lorsque ce dernier avait rendu sa décision du 3 décembre 2015 (affaire n°

de la publication de cette décision au journal officiel. Le président du Tribunal a répondu sur ce

point que les décisions du Tribunal devaient être publiées conformément à l'article 190(1) et (2)

de la Constitution.

30. Le 22 décembre 2015, le Sejm a adopté des amendements à la loi relative au Tribunal

constitutionnel, qui ont été approuvés par le Sénat le 24 décembre 2015 et publiés le

28 décembre 2015. Ces amendements précisent que le Tribunal statue, en règle générale, en

formation plénière, le quorum étant alors fixé à 13 juges sur 15 ; toutefois, dans certains cas,

tels que les requêtes individuelles et les questions préjudicielles, seul un collège de sept juges

est exigé. Lorsque le Tribunal statue en formation plénière, il rend ses décisions à la majorité

e Tribunal devra

égalem

enregistrées. La révocation anticipée du mandat d'un juge ne sera plus décidée par

l'Assemblée générale du Tribunal constitutionnel. L'Assemblée devra désormais demander au

Sejm de prononcer " » du mandat, cette expiration devant être prononcée par le Sejm lui-même. Les amendements confèrent au Président de République de Pologne et au

Tribunal

(indépendance des juges), l'article 17(1) (composition du Tribunal), l'article 17(2) (impossibilité

d'une réélection au Tribunal) ou l'ensemble du Titre 10 (Procédures à suivre en cas

31. Le 11 janvier 2016, le Tribunal constitutionnel

tenue à huis clos le 7 janvier 2016, il avait rejeté le recours déposé le 4 décembre 2015 (affaire

n° U que ces résolutions ne constituaient pas des actes normatifs sur lesquels le Tribunal pouvait exercer un contrôle.

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32. Compte tenu de ces éléments, le président du Tribunal constitutionnel a admis à siéger le

12 janvier 2016 les deux juges élus en décembre 2015 en remplacement des juges dont le

mandat avait expiré en décembre.

33. Le 14 janvier 2016, le Tribunal constitutionnel, réuni en formation plénière, a décidé

K 47/15 contrôle de la constitutionnalité des amendements du

22 décembre 2015 en se fondant sur la Constitution

amendements, dans la mesure où ceux-ci portaient directement sur le fonctionnement du Tribunal. Les deux juges nouvellement élus ont émis des opinions dissidentes, en soulignant le

fait que les amendements du 22 décembre 2015 étaient déjà entrés en vigueur et devaient

34. Le 30 janvier 2016, le Sejm

20 % le budget alloué à la Cour.

35. Les amendements du 22 décembre 2015 ont été contestés devant le Tribunal (affaire n° K

47/15).

36. Ces amendements prévoient leur entrée en vigueur immédiate (absence de vacatio legis,

qui permettrait leur contrôle avant leur entrée en vigueur). Si le Tribunal devait appliquer en

12 de ses

juges siègent de plein droit exigé de 13 juges. 37.
situation non liquet dans une procédure engagée devant une cour constitutionnelle. En 2006, la

Commission de Venise avait été invitée à examiner, dans un avis concernant la Roumanie, si

la Cour constitutionnelle pouvait se trouver bloquée parce que le nombre de juges disponibles

était

en tant que garante de la Constitution, continue de fonctionner comme une institution Cour de statuer. Les dispositions du Code de procédure civile sont certainement pertinentes

règles en matière de récusation des juges étaient jugées nécessaires en Roumanie, elles

constitutionnelle est garante de la suprématie de la Constitution »6.

38. Dans un avis amicus curiae relatif à la Cour constitutionnelle albanaise, la Commission de

Venise a été invitée à déterminer si la Cour constitutionnelle était habilitée ou non à apprécier

une situation où ces juges se seraient normalement récusés. La récusation de plusieurs juges contexte, la Commission de Venise a estimé que " r à cet égard découle

6 CDL-AD(2006)006 Avis sur les deux projets de loi portant amendement de la loi n° 47/1992 sur

onstitutionnelle de Roumanie, paragraphe 7. Voir également CDL-AD(2014)020 Opinion on the Draft Constitutional Law on Introduction Amendments

and Additions to the Constitutional Law on the Constitutional Chamber of the Supreme Court of

Kyrgyz Republic (en anglais), paragraphe 34.

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de la nécessité de garantir que toute loi est soumise au contrôle de constitutionnalité, y compris

celles qui concernent la fonction des juges »7.

39. Dans sa décision du 14 janvier sur la recevabilité de la demande de contrôle de la

constitutionalité des amendements, le Tribunal de ces amendements en se fondant directement sur la Constitution. Alors que les juges des

juridictions ordinaires sont liés par la Constitution et la législation (article 178 de la Constitution),

les juges du Tribunal constitutionnel sont uniquement liés par la Constitution (article 195(1) de la Constitution). Cette distinction est conforme aux deux avis de la Commission de Venise

mentionnés précédemment ; elle justifie par ailleurs que ce contrôle soit exercé sans que ces

40. La Commission de Venise estime toutefois que même en

constitutionnel, ce contrôle pourrait se justifier par la nature particulière de la justice

constitutionnelle. Il appartient au pouvoir constituant, et non au législateur ordinaire, de conférer

à la Cour constitutionnelle la compétence de garantir la suprématie de la Constitution. La

législation applicable à la Cour constitutionnelle doit se conformer au cadre défini par la

Constitution et ce fondement légal doit lui aussi pouvoir être contrôlée par la Cour.

41. isque de restreindre le contrôle de la constitutionnalité, il

doit lui-

par la Cour. Dans le cas contraire, une loi ordinaire qui énoncerait simplement " la présente loi

abroge le contrôle de la constitutionnalité ; elle entre en vigueur immédiatement » pourrait

sonner le glas de la justice constitutionnelle. La notion même de suprématie de la Constitution

stice constitutionnelle soit

contrôlée, et le cas échéant annulée, par la Cour constitutionnelle avant son entrée en vigueur.

42. La délégation de la Commission de Venise a été informée au cours de sa visite du fait que

le dans cette affaire polonais de justice constitutionnelle.

43. Le 9 mars 2016, le Tribunal constitutionnel a estimé que les amendements du 22 décembre

étaient inconstitutionnels en détails cette décision, mais suivi la procédure prévue par les amendements. Quelles qu soient les conclusions, les normes européennes et internationales imposent que la décision du Tribunal constitutionnel soit respectée8.

7 CDL-AD(2009)044, Avis Amicus Curiae relatif à la loi sur l'intégrité des hauts fonctionnaires de

l'administration et des élus de l'Albanie adopté par la Commission de Venise lors de sa 80e session

plénière (Venise, 9 et 10 octobre 2009), paragraphe 142.

8 -Unis, la Cour suprême avait déjà conclu en 1803 que

" [i]l entre incontestablement dans le domaine de compétence et les attributions du pouvoir judiciaire

de dire le droit » et que " la Constitution est une loi supérieure et primordiale, qui ne peut être

modifiée par des moyens ordinaires », Marbury c. Madison, 5 U.S. 137 (1803).

CDL-AD(2016)001 - 9 -

V. Analyse juridique

44. La présente analyse porte sur les principaux aspects des amendements du 22 décembre

u Tribunal constitutionnel. fonction de Président de la République polonaise. La Commission de Venise a conscience e Tribunal lui-même dans

K 47/15.

Gouvernement, qui reprochait aux juges du Tribunal constitutionnel, et en particulier à son réforme de la procédure du Tribunal constitutionnel

compris à un débat sur la réforme de la Constitution en général, il est tout à fait habituel,

commenter des propositions de réforme qui la concerne directement ; ses membres figurent chargés expertise.

46. Ainsi, il est fréquent en Allemagne que les projets de lois et de traités internationaux qui

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