[PDF] La dépense publique en Côte dIvoire / J.M. Adou

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PREMIER MINISTRE

Master en administration publique

Des Fonctionnaires internationaux

2004-2005

Modernisation du circuit de la dépense publique en Côte d'Ivoire et efficacité de la dépense

Jean Martial ADOU

Sous la tutelle du Professeur Gilbert ORSONI

Professeur au centre d'études fiscales

de l'Université d'Aix-Marseille

Modernisation du circuit de la dépense publique en Côte d'Ivoire et efficacité de la dépense

Jean Martial ADOU /Master d'Administration Publique - ENA promotion 2004-2005 I

SOMMAIRE

SECTION 1 : BASE JURIDIQUE DE LA DEPENSE PUBLIQUE.............................. 10 SECTION 2 : LE PROCESSUS DE MISE EN PLACE DU BUDGET......................... 11

I. Au niveau central.................................................................................................. 11

1. La prévision....................................................................................................... 11

2. La discussion budgétaire.................................................................................. 12

3. L'adoption.......................................................................................................... 13

II. Au niveau décentralisé......................................................................................... 14

1. Au niveau des collectivités décentralisées....................................................... 14

2. Au niveau des Etablissements Publics Nationaux.......................................... 14

PREMIERE PARTIE : CADRE GENERAL DE LA DEPENSE PUBLIQUE...............16 Chapitre I : PROCEDURE D' EXECUTION DE LA DEPENSE PUBLIQUE....... 17 SECTION 1 : APERCU GLOBAL DE LA PROCEDURE ........................................... 17

I. Le cadre juridique................................................................................................ 17

II. L'appréciation globale........................................................................................ 17

1. Les Acteurs........................................................................................................ 17

1.1 Les ordonnateurs...........................................................................................17

1.2 Le contrôleur financier..................................................................................18

1.3 Le comptable public......................................................................................19

2. Le processus...................................................................................................... 19

2.1 En administration centrale............................................................................19

2.2 Au niveau décentralisé..................................................................................22

2.3 Dans les autres administrations....................................................................22

SECTION 2 : LES MARCHÉS PUBLICS..................................................................... 23

I. Le processus de passation des marches.............................................................. 23

1. La procédure normale..................................................................................... 23

1.1 De la préparation du dossier de commande à la réception des offres..........23

1.2 L'Ouverture et le jugement des offres...........................................................24

2. Les procédures d'exception............................................................................. 24

2.1 Les appels d'offres restreints ........................................................................24

2.2 Le marché de gré à gré .................................................................................24

II. L'approbation des marchés................................................................................ 25

Chapitre II : CONTROLES SUR LA DEPENSE PUBLIQUE................................... 26 SECTION 1 : LES INSTITUTIONS DE CONTRÔLE A PRIORI................................ 26

I. Le contrôle financier, pivot du contrôle a priori............................................... 26

II. Le contrôle budgétaire, une spécificité ivoirienne............................................ 27

SECTION 2 : LES INSTITUTIONS DE CONTRÔLE A POSTERIORI..................... 28 I. Le contrôle de la Chambre des comptes de la Cour suprême.......................... 28

1. Le contrôle juridictionnel de la Chambre des comptes................................ 29

1.1 Sur les comptes des comptables publics........................................................29

1.2 Sur les ordonnateurs .....................................................................................29

2. L'attribution de contrôle de gestion............................................................... 30

3. Le rapport annuel de la Chambre des comptes............................................. 30

II. Le contrôle des Assemblées délibérantes.......................................................... 31

III. Le contrôle de l'Inspection Générale des Finances........................................ 31

1. Les missions.......................................................................................................... 31

Modernisation du circuit de la dépense publique en Côte d'Ivoire et efficacité de la dépense

Jean Martial ADOU /Master d'Administration Publique - ENA promotion 2004-2005 II

2. L'Organisation................................................................................................. 32

2.1 Les inspecteurs..............................................................................................32

2.2 Les auxiliaires...............................................................................................32

IV. Le contrôle de l'Inspection Générale d'Etat................................................... 32

1. Les attributions................................................................................................. 32

2. L'organisation................................................................................................... 33

DEUXIEME PARTIE : EVOLUTION DU CADRE DE LA DEPENSE...........................34 Chapitre III : LA MODERNISATION DU CADRE DE LA DEPENSE..................... 35 SECTION 1: DU CADRE ADMINISTRATIF .............................................................. 35

I. Le cadre juridique................................................................................................ 35

1. La fonction budgétaire..................................................................................... 35

1.1 Rappel historique ..........................................................................................36

1.2 Les innovations..............................................................................................36

2. La fonction d'ordonnateur.............................................................................. 37

2.1 Historique......................................................................................................37

2.2 Les innovations de la fonction d'ordonnateur ..............................................38

3. La fonction de contrôleur................................................................................ 38

3.1. Le Contrôle financier...................................................................................38

3.2 Le Contrôle budgétaire .................................................................................38

4. Le cas particulier des marchés publics........................................................... 39

4.1 Historique......................................................................................................39

4.2 Les Innovations attendues.............................................................................40

II. Le cadre organique............................................................................................. 41

1. La suppression du SACO et celle de la DIP................................................... 41

2. La réorganisation de la Direction des Marchés Publics..................................... 41

3. La Création de la Direction Générale du Budget et des Finances............... 42

III. La modernisation des moyens.......................................................................... 42

1. Historique.......................................................................................................... 42

2. L'évolution des moyens.................................................................................... 42

2.1. Le SIGFIP ....................................................................................................43

2.2. Les autres applicatifs ...................................................................................44

2.3 Le renforcement des capacités......................................................................45

SECTION 2 : DU CADRE COMPTABLE ................................................................... 46

I. Cadre juridique de l'exercice du métier de comptable..................................... 46

1. Historique.......................................................................................................... 46

2. L'évolution de la mission comptable.............................................................. 47

2.1 Les principes généraux..................................................................................47

2.2 Les principes d'amélioration au niveau technique.......................................47

II. Au plan organisationnel...................................................................................... 48

1. Le centralisme, pendant de l'ancienne architecture organisationnelle....... 48

1.1 Les différentes échelles de responsabilité.....................................................48

1.2 La centralisation de l'information comptable...............................................48

2. Les innovations................................................................................................. 49

III. La modernisation des moyens........................................................................... 50

1. Informatisation du circuit comptable............................................................. 50

1.1 L'organisation du Système............................................................................50

1.2 Les productions de ASTER............................................................................52

2. Le renforcement des capacités........................................................................ 53

SECTION 3 : LA MODERNISATION DES AUTRES INSTITUTIONS......................... 53 Chapitre IV : LES FORCES DE LA MODERNISATION.......................................... 55

Modernisation du circuit de la dépense publique en Côte d'Ivoire et efficacité de la dépense

Jean Martial ADOU /Master d'Administration Publique - ENA promotion 2004-2005 III SECTION 1 : LE CADRE D'EXECUTION DE LA DEPENSE................................... 55 I. Les améliorations dans la phase administrative de la dépense......................... 55

1. Au niveau juridique......................................................................................... 55

2. Au niveau du cadre d'exécution du budget................................................... 56

2.1 Les passifs .....................................................................................................56

2.2 Les DENO .....................................................................................................57

2.3 La réduction des délais .................................................................................58

2.4 Les marchés publics......................................................................................58

Il. Dans la phase comptable..................................................................................... 60

1. Au niveau juridique......................................................................................... 60

2. Au niveau Institutionnel.................................................................................. 61

III. Le renforcement des capacités.......................................................................... 61

1. Les capacités institutionnelles......................................................................... 61

2. Au niveau humain............................................................................................ 61

3. Au niveau du suivi et de l'évaluation.............................................................. 62

4. Au niveau des moyens...................................................................................... 62

SECTION 2 : LES ACQUIS POUR LE CONTRÔLE A POSTERIORI....................... 62 SECTION 3 : L'IMPACT ECONOMIQUE DE LA RÉFORME.................................. 63

I. L'impact sur les Opérateurs économiques......................................................... 63

1. La norme de délai............................................................................................. 63

2. Sur l'attribution des marchés publics............................................................ 63

II. L'impact sur le cadre macro-économique........................................................ 64

Chapitre V: LES FAIBLESSES DE LA RÉFORME.................................................. 66 SECTION 1 : DU CADRE REGLEMENTAIRE ET JURIDIQUE............................... 66

I. Le décalage des textes........................................................................................... 66

II. Les lenteurs dans l'adoption des textes............................................................. 67

III. La mauvaise application des principes............................................................ 68

1. Au niveau central............................................................................................. 68

2. Au niveau local................................................................................................. 68

SECTION 2 : DU DEVELOPPEMENT INSTITUTIONNEL ET

ORGANISATIONNEL................................................................................................... 69

I. Les limites du développement institutionnel...................................................... 69

II. Les limites du développement organisationnel.................................................. 69

1. Au niveau de l'administration......................................................................... 70

2. Au niveau des appuis techniques.................................................................... 70

3. Le Renforcement de la politique de gestion des ressources humaines........ 71

3.1 La mobilité des ressources humaines............................................................71

3.2 La question de la motivation des ressources humaines ...............................72

4. Le rapprochement entre informations comptables et budgétaires.............. 72

SECTION 3 : LES LIMITES DU PROCESSUS BUDGETAIRE................................. 73 I. Le calendrier budgétaire, gage de la légalité des dépenses de l'Etat........... 73

II. Les limites du cadre d'exécution de la dépense............................................ 74

1. Analyse test de la phase administrative.........................................................74

2. Analyse test de la chaîne de la dépense publique..........................................75

SECTION 4 : LES LIMITES HUMAINES.................................................................... 77

LISTE DES TABLEAUX ET FIGURES.............................................................................95

Modernisation du circuit de la dépense publique en Côte d'Ivoire et efficacité de la dépense

Jean Martial ADOU /Master d'Administration Publique - ENA promotion 2004-2005 IV

RESUME

La crise économique qui sévit en Côte d'Ivoire depuis la fin des années 80 et qui est allée

crescendo a imposé une nécessité de réforme de l'économie. Un des volets essentiels de ce

programme de réforme est la modernisation du circuit de la dépense publique. Cette modernisation est partie du constat de la faiblesse du cadre juridique et réglementaire du

budget et de la comptabilité publique (absence d'un plan comptable, cadre budgétaire désuet,

asymétrie entre information comptable et budgétaire, émiettement du budget de l'Etat). A ces

problèmes identifiés, il faut ajouter une faiblesse de l'organisation du circuit de la dépense

publique marquée par une mauvaise organisation de l'administration des finances publiques, des procédures inefficaces, une informatisation parcellaire des services et un besoin de renforcement des capacités des hommes et des femmes de cette administration. Ces problèmes identifiés ont pour corollaire l'impossibilité d'avoir une situation claire des engagements de l'Etat, un manque de confiance entre l'administration et le secteur privé par le fait de procédures d'attribution des marchés publics opaques, un gonflement des passifs de l'Etat, etc. C'est à cet ensemble de problèmes que la réforme s'assigne de donner des réponses par des mesures nouvelles. En effet, le renforcement du cadre organique de la dépense par les directives de l'UEMOA

réaffirme deux mesures essentielles qui concernent l'unité budgétaire marquée dorénavant

par l'adoption d'un budget unique de l'Etat intitulé " le budget de l'Etat » et l'unité de

caisse traduite par une gestion centralisée de la Trésorerie de l'Etat par les services du Trésor

public. On note le changement structurel du budget qui a dorénavant une organisation fonctionnelle ; on note également la mise en place d'une norme comptable à travers l'adoption d'un plan comptable de l'Etat. La réforme établit désormais une compatibilité entre la nomenclature budgétaire et la nomenclature comptable. Cette évolution du cadre

structurel de la dépense publique pose les jalons d'une transparence dans la gestion financière

de l'Etat. Au-delà des améliorations évoquées précédemment, les changements concernent

surtout la modernisation du circuit de la dépense publique. Elle est juridique, organisationnelle et concerne le renforcement des capacités humaines. La modernisation juridique concerne avant tout l'application des directives de l'UEMOA, particulièrement un renforcement par la création d'institutions de contrôle a posteriori et l'amélioration du cadre réglementaire des marchés publics avec l'adoption d'un nouveau

code des marchés publics qui renforcent l'égalité des chances des opérateurs économiques.

Au niveau organisationnel, le changement est vu d'abord sous l'aspect de l'élargissement de

la compétence d'ordonnateur délégué du budget de l'Etat qui naguère était restreinte à un seul

service de l'Etat. Le changement s'opère à travers le regroupement de la quasi-totalité des services qui interviennent dans le processus budgétaire en une direction unique pour mieux intégrer leur action; il est également marqué par un élargissement du nombre de postes comptable supérieur pour assurer une meilleure efficacité de l'action comptable. La modernisation du circuit de la dépense publique reste marquée par une grande introduction de l'outil informatique dans la chaîne de la dépense à travers deux Progiciels intégrés, notamment le SIGFIP pour la partie administrative de la dépense et ASTER pour la partie comptable. Ces deux outils d'organisation contribuent à assurer une traçabilité de l'information et sa fluidité tout au long de la chaîne de la dépense publique. Ils visent

également à réduire les délais. Cette nouvelle organisation a l'avantage de réduire certaines

anomalies de l'exécution budgétaire. La modernisation prend en compte le renforcement des

Modernisation du circuit de la dépense publique en Côte d'Ivoire et efficacité de la dépense

Jean Martial ADOU /Master d'Administration Publique - ENA promotion 2004-2005 V capacités humaines à travers la politique de formation continue des acteurs du circuit de la

dépense, gage de la réussite de cette grande ambition. La réforme donne des résultats qui

demeurent des avancées mais une revue du cycle de la dépense laisse apparaître quelques faiblesses qui donnent un goût d'inachevé. En effet, les retards d'adoption de certains textes d'accompagnement créent un décalage

juridique et constituent un frein à la mise en oeuvre de la réforme ; cela est évocateur d'une

administration aux procédures longues et qui peine à se réformer. La loi sur la création d'une

Cour des comptes qui est en attente d'adoption depuis l'année 2000, en est une belle

illustration. Les retards récurrents dans l'adoption du budget de l'Etat, laissent recourir à des

procédures d'exception qui tendent à s'ériger en norme. Au niveau organisationnel, certaines

préoccupations liées au manque de souplesse dans le fonctionnement de certaines administrations sont sans poser quelques difficultés pour le respect des délais de paiement. Les difficultés liées au fonctionnement des deux Progiciels posent quelques préoccupations.

A ce sujet, les pannes régulières d'ordinateur et les difficultés de mobilité des équipes

d'intervention quand elles doivent intervenir à l'intérieur du pays, le manque de procédures

palliatives en cas d'arrêt du système sont autant de difficultés qu'il est indispensable de solutionner pour une efficacité entière des dispositifs SIGFIP et ASTER. En plus, la

connexion entre ces deux progiciels laisse apparaître quelques difficultés dans la fidélité de la

transmission de l'information comptable au SIGFIP. Les politiques de formations laissent quelques faiblesses en ce sens qu'elles ne mettent pas l'accent sur la prise en compte de tous les acteurs de la chaîne de la dépense publique.

Le suivi de quelques paiements dans le circuit de la dépense laisse apparaître des résultats

bien en deçà des objectifs. On conclut que des efforts réels sont à faire par l'administration

ivoirienne pour atteindre une modernisation efficace de son système de dépense publique.

Modernisation du circuit de la dépense publique en Côte d'Ivoire et efficacité de la dépense

Jean Martial ADOU /Master d'Administration Publique - ENA promotion 2004-2005 VI

SUMMARY

The economic crisis which rages in Côte d'Ivoire since the end of the Eighties and which evolved increasingly imposed a need for reforms of the economy. One of the essential sections of this program of reform is the modernization of the process of public expenditure. This modernization started from observation of the weakness of legal and lawful framework of the budget and public accounts (absence of a chart of accounts, obsolete budgetary framework, asymmetry between accounting and budgetary information, crumbling of the state's budget). To these identified problems, it is necessary to add weakness of the structure of the public expenditure's process marked by a poor organization of the public finance's administration, ineffective procedures, a compartmental computerization of services and a need for capacity building of this administration. These identified problems have as a corollary, impossibility of having a clear situation of State commitments, a lack of confidence between administration and private sector due to opaque procedures of attribution of the public contracts, an excessive increase of liabilities of the State, etc. It is to this set of problems that the reform is assigned to give answers by new measures.Indeed, reinforcement of organic framework of the expenditure by the directives of the UEMOA reaffirms two essential measures which relate to budgetary unity marked henceforth by the adoption of a single budget of the State entitled "the budget of the State " and unity of coffers translated by a centralized management of the Treasury of the State by the services of the Treasury. One notes structural change of the budget, which henceforth has a functional organization; one also notes the implementation of an accounting standard through the adoption of a chart of the State's accounts. From now onwards, the reform establishes compatibility between budgetary and accounting nomenclatures. This evolution of the structural framework of the public expenditure marks the beginning of transparency in the financial management of the State. Beyond the above improvements, changes are particularly about the modernization of public expenditure's procedures. It is legal, organisational and concerns capacity building. Before all, legal modernization is about application of the UEMOA's directives, especially it is about reinforcement with, a posteriori; the creation of institutions of control, finally it concerns lawful framework improvement of the public contracts with the adoption of new public contracts code which reinforce equal opportunity of economic operators. At the organisational level, the change is initially seen under the aspect of the widening of the competence of deputy payer of the State's budget, which formerly was limited to only one service of the State. The change takes place through the regrouping of nearly all services which intervene in the budgetary process into a single management for better integrating their action. It is also marked by a widening of the number of higher accounting posts to ensure better effectiveness of the accounting action. The modernization of the procedures of the public expenditure remains marked by a great introduction of the data-processing tool into the chain of the expenditure through two integrated packages, in particular the SIGFIP for the administrative part of the expenditure and ASTER for the accounting part. These two tools of organization contribute to ensure a better follow-up of information and its fluidity throughout the chain of the public expenditure. They also aim at reducing the deadlines. This new organization has the advantage of reducing certain anomalies of the budgetary execution. The modernization takes into account capacity building through continuous training policy of actors of the expenditure system, success token of this great ambition. Results of the reform

Modernisation du circuit de la dépense publique en Côte d'Ivoire et efficacité de la dépense

Jean Martial ADOU /Master d'Administration Publique - ENA promotion 2004-2005 VII constitute advances but a review of the cycle of expenditure showed some weaknesses, which give a taste of unfinished. Indeed, delays in adopting certain texts of accompaniment create a legal shift and constitute a barrier to the implementation of change, that is suggestive of an administration with long procedures and which has difficulty to change. The law on the creation of a Court of Auditors which is on standby of adoption since the year 2000, is a good illustration. Recurring delays in the adoption of the State's budget, let use procedures of exception which tend to be standard. At the organisational level, certain concerns related to the lack of flexibility in the functioning of certain administrations are without raising difficulties for respect of the terms of payment. Difficulties related to the operating of the two integrated packages pose some concerns. Concerning this aspect, regular breakdowns of computer and difficulties of mobility of the operating teams and, the lack of palliative procedures in case of system's failing, are many difficulties which are essential to solve for the whole effectiveness of the integrated packages SIGFIP and ASTER. Moreover, connection between these two integrated packages is not always reliable during the transmission of accounting information to the SIGFIP. Training policies show some weaknesses in the sense that they do not stress on taking into account all actors of the public expenditure chain. The follow-up of some expenses in the process of expenditure shows that results do not meet objectives. It is concluded that real efforts have to be made by the Ivorian administration to reach an effective modernization of its systems of public expenditure.

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Jean Martial ADOU /Master d'Administration Publique - ENA promotion 2004-2005 8

INTRODUCTION

Les performances de l'économie ivoirienne des vingt premières années qui ont suivi

l'indépendance (1960) ont été jugées exceptionnelles par certains observateurs. La moyenne

du taux de croissance de ces vingt années est autour de 8%. Cette performance tout à fait

spéciale reposait principalement sur l'exportation du binôme café/ cacao. La Côte d'Ivoire a

connu au cours de ces années de prospérité un faible déficit budgétaire. Cette période est celle

de l'interventionnisme direct de l'Etat à travers la création de sociétés d'Etat dites (SODE).

La crise économique survenue au début des années quatre vingt a été engendrée par une

combinaison des chocs extérieurs largement défavorables. En effet, la chute continue des

cours des matières premières agricoles, notamment le cacao, et la hausse des taux d'intérêt du

dollar ont ébranlé l'économie ivoirienne. Le pays s'est vu comme pris dans un étau avec les

lourdes charges engendrées par son interventionnisme direct précédemment cité. Cette situation aura pour conséquence directe la hausse du déficit budgétaire. Pour redynamiser l'économie, plusieurs programmes d'ajustement de la structure de l'économie ont été essayés sans donner un résultat satisfaisant. Tous ces Programmes d'Ajustement Structurel (PAS) ont été centrés autour du seul ajustement des finances publiques compte tenu de la politique monétaire qui est commune à tous les pays de l'espace de l'Union Monétaire Ouest Africain (UMOA). Aussi, est-il rendu nécessaire d'oeuvrer au recentrage de l'Etat dans ses missions régaliennes en le désengageant du secteur productif, ce qui va conduire à la privatisation des entreprises publiques. Le programme parie également

sur une gestion budgétaire stricte poussée par une adéquation entre les recettes et les dépenses

de l'Etat. Dans cet environnement va naître la notion de dépense efficace qui stipule la mise en oeuvre d'une sorte de rapport qualité/prix, dépenser utile pour de meilleurs coûts. Cet objectif conduira à un vaste programme de restructuration qui engendrera la réforme du circuit de la dépense publique. Cette réforme, voire cette modernisation du circuit de la

dépense publique qui a commencé au début des années quatre vingt dix reste d'actualité une

dizaine d'années après. Le sujet ne manque pas d'intérêt. Cependant, il reste à élucider la

pertinence des réformes et leur efficacité. Par efficacité, il faut entendre la meilleure atteinte

des objectifs. La question est d'autant importante que les sacrifices consentis par le

contribuable à travers les moyens alloués à ces réformes demeurent énormes pour un pays aux

capacités économiques très limitées.

Le sujet a le mérite de susciter la réflexion sur l'efficacité de la modernisation du circuit de la

dépense publique en Côte d'Ivoire. Cela est d'autant plus important qu'il n'existe pas, sinon

peu, d'initiatives pour jauger de la rationalité des choix de la réforme. Ce travail de par ses

objectifs et ses conclusions pourrait servir d'exemple. Il est d'un intérêt avant tout personnel

en ce sens qu'il me permettra d'avoir une vue d'ensemble sur les questions liées aux finances publiques ivoiriennes. Je pense que la Côte d'Ivoire y gagnera également car ce regard de

l'oeil extérieur et ses critiques peuvent ramener à de justes proportions l'euphorie collective

suscitée par la modernisation en cours, gage d'une amélioration certaine. C'est le voeu de la quasi-totalité des directeurs centraux que j'ai rencontré lors de mes entretiens.

Ce travail aura pour préoccupation de faire un diagnostic de toutes les réformes qui ont été

initiées sur le circuit de la dépense publique depuis 1990. Elles concernent l'évolution du

Modernisation du circuit de la dépense publique en Côte d'Ivoire et efficacité de la dépense

Jean Martial ADOU /Master d'Administration Publique - ENA promotion 2004-2005 9 cadre juridique et réglementaire de la dépense, l'organisation des services financiers et leur

intégration, la modernisation des moyens. Il s'attachera à évaluer leurs impacts, pour cela il

faudra analyser d'une part l'impact institutionnel des réformes, c'est-à-dire les effets sur la

performance des hommes et des services chargés de conduire l'exécution de la dépense d'une

part, et analyser les résultats obtenus par rapport à ce qui se faisait antérieurement d'autre

part. L'impact macroéconomique des réformes sera pris en compte. Par souci d'équilibre et pour donner une dimension plus complète à notre travail nous nous pencherons sur toutes les dépenses publiques, aussi bien au niveau central qu'au niveau décentralisé. La méthodologie d'approche est basée sur la recherche documentaire et sur des entretiens

avec des hauts fonctionnaires. L'étude fera abondamment référence à des normes de droit de

portée communautaire et nationale (Directive communautaire UEMOA 1 , Constitution ivoirienne, Loi organique, Loi, Décret, Arrêté).

Une attention sera accordée à chaque maillon de la chaîne de la dépense publique pour mieux

appréhender les changements qui ont été apportés et les résultats obtenus. Une analyse de la

performance globale du dispositif qui encadre l'exécution de la dépense publique s'avère indispensable.

Les résultats obtenus vont être évalués avec le concours des usagers. Un point de convergence

intéressant est l'analyse comparative des délais d'exécution. Toutes les questions abordées dans ce rapport s'articuleront autour de trois parties

essentielles. La première partie est consacrée à la présentation du cadre général de la dépense,

la deuxième développe l'action de modernisation et la dernière partie traitera de l'évaluation

du programme de modernisation.

Les difficultés rencontrées au cours de ce travail sont en rapport avec le manque d'écrits. En

effet, l'oralité a une place importance dans la culture africaine et cela se ressent sur les administrations. Certaines grandes réformes qui vont faire évoluer l'administration ne

suscitent pas d'écrits autant de la part des praticiens de l'administration que des universitaires.

Une autre difficulté est en rapport avec l'accessibilité à l'information quand elle existe. Les

services de documentation ont quelques problèmes d'organisation quand ils existent. Un autre problème important qu'il convient de prendre en compte est l'environnement socio-politique

assez tendu qui naturellement crée une méfiance et joue également sur la disponibilité de

certains hauts fonctionnaires. 1 UEMOA : Union Economique et Monétaire Ouest Africain

Modernisation du circuit de la dépense publique en Côte d'Ivoire et efficacité de la dépense

Jean Martial ADOU /Master d'Administration Publique - ENA promotion 2004-2005 10

PREAMBULE

Nous nous consacrons dans un premier temps à la présentation de quelques notions de droit budgétaire ivoirien. Dans un second temps, nous présenterons une vue d'ensemble sur le processus de mise en place des budgets publics ; la mise en place du budget de l'Etat y tient

une place centrale, on évoquera également le processus dans les collectivités décentralisées et

enfin dans les Etablissements Publics Nationaux. Cette démarche nous paraît nécessaire avant

de rentrer dans le vif du sujet, cela est important afin de mieux cerner la suite de notre développement.

SECTION 1 : BASE JURIDIQUE DE LA DEPENSE PUBLIQUE

Le droit budgétaire ivoirien s'apparente au droit budgétaire français car il s'en inspire fondamentalement. On y trouve à bien des égards des ressemblances, notamment la règle fondamentale de la séparation de l'ordonnateur et du comptable, le principe de l'unité de trésorerie, les missions du comptable public, les attributions du contrôleur financier et

récemment celles assignées à l'Inspection Générale des Finances, créée en 1996, qui sont

quasiment identiques à celles assignées à son homologue de France. La base juridique du droit budgétaire ivoirien est fondée sur une hiérarchie des normes au sommet de laquelle se trouve la constitution ivoirienne. Nous avons ensuite les directives communautaires de l'UEMOA, les textes législatifs, à savoir la loi organique et la loi des finances, les décrets et les arrêtés. La loi organique du 31 décembre 1959 pose les principes fondamentaux du droit

budgétaire français à savoir: l'annualité, l'unité, l'universalité, la règle de la spécialisation des

crédits. Ici comme en France, ces principes visent à introduire des objectifs de transparence dans la gestion des finances publiques.

Ainsi donc le principe de l'annualité vise à limiter l'autorisation parlementaire donnée à

l'exécutif en une année. Le but recherché est d'obliger ces deux pouvoirs à faire régulièrement le point de l'exécution des programmes. Cela permet au parlement de faire un

contrôle sur les opérations effectuées par le Gouvernement. En Côte d'Ivoire, le budget est

autorisé du 01 janvier au 31 décembre de la même année. Cependant, le principe de l'annualité peut subir des dérogations pour faire face à certaines contraintes 2 , il y a également les autorisations modificatives dites lois rectificatives.

Le principe de l'unité budgétaire est réaffirmé par le cadre juridique ivoirien, il vise à donner

un compte unique à toutes les opérations de l'Etat. Toutes les recettes et toutes les dépenses se

doivent d'être référées à ce compte unique qui est le budget de l'Etat. L'objectif est de tendre

un peu plus vers la transparence des comptes de l'Etat. De cette façon, toutes les dépenses et toutes les recettes sont transcrites dans un document unique qui obtient l'autorisation du parlement. L'unité est ainsi matérielle mais également juridique. 2 art5,6 ordonnance organique du 31 décembre 1959

Modernisation du circuit de la dépense publique en Côte d'Ivoire et efficacité de la dépense

Jean Martial ADOU /Master d'Administration Publique - ENA promotion 2004-2005 11

Dans la pratique, l'unité n'a pas souvent été respectée avec la multiplicité des budgets qui

existaient, notamment le Budget Spécial d'Investissement et d'Equipement (BSIE), le Budget Général de Fonctionnement (BGF) et les budgets annexes. La Directive communautaire n°05 de l'UEMOA a réduit la marge de manoeuvre du gouvernement ivoirien en imposant l'unité budgétaire à tous les pays membres.

Le principe de l'universalité exige de retracer de façon séparée les recettes et les dépenses. La

recherche de la clarté des comptes est la préoccupation exprimée par ce principe. L'article 6

de la loi organique énonce l'universalité comme suit: " Il est fait recette du montant intégral

des produits sans contraction entre les recettes et les dépenses. L'ensemble des recettes assurera l'ensemble des produits ».

Le principe de la spécialisation budgétaire veut que la justification de la dépense soit poussée

à son détail pour donner plus de précision à la décision de gestion et plus de contrainte aux

ordonnateurs. Ce principe pose les fondements d'un budget détaillé des projets de recettes et de dépenses. SECTION 2 : LE PROCESSUS DE MISE EN PLACE DU BUDGET

I. Au niveau central

1. La prévision

La prévision est une disposition très importante dans la mise en place du budget de l'Etat. S'il

est juste que l'évaluation des dépenses est relativement simple parce que tributaire d'une

décision publique, l'évaluation des recettes l'est moins parce qu'elle dépend du comportement

des agents économiques, de l'environnement économique, de l'environnement national et international et bien souvent de la nature des relations avec les partenaires au développement.

La DCPE

3 est la cheville ouvrière de l'élaboration du cadrage macro-économique 4 qui est indispensable à la bonne programmation budgétaire. En effet, ce cadrage permet de situer le

niveau des activités attendues dans l'année budgétaire visée. Il permet ainsi de déterminer les

indicateurs essentiels de l'Economie : évolution du PIB, de données de la balance des paiements, le TOFE 5 La relation entre le cadrage macro économique et le budget de l'Etat est certes étroite, mais

elle n'est pas exclusive. D'autres opérateurs de l'économie sont utilisateurs de ses données.

Pour la programmation budgétaire, le cadrage macro économique permet de faire des projections qui permettent d'estimer le niveau des recettes attendu en fonction de l'environnement économique. Il permet au gouvernement de faire une réorientation de politique fiscale en fonction des exigences du moment. Lors de la mise en place du Tarif Extérieur Commun (TEC), la DCPE prévoyant la baisse des tarifs douaniers a proposé au gouvernement la compensation du manque à gagner par une redynamisation et une 3 DCPE : Direction de la Conjoncture et de la Prévision Economiquequotesdbs_dbs32.pdfusesText_38

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