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1 ASSOCIATION DES SECRETAIRES GENERAUX DES PARLEMENTS LE RÔLE DU SECRETAIRE GENERAL DANS L'ADMINISTRATION

DES PARLEMENTS

Rapport définitif de M. Ugo Zampetti, Secrétaire général de la Chambre des députés, Italie. Session de Djakarta (octobre 2000) - Revue n° 180

Introduction

Une réflexion sur le rôle des Secrétaires généraux au sein des administrations

parlementaires a été lancée lors de la Conférence de l'Association des Secrétaires généraux

des Parlements qui s'est tenue à Moscou en septembre 1998. A cette occasion, il a été également décidé de faire de ce thème l'objet d'un questionnaire, visant à retrouver - en dépit de la grande variété de systèmes politico- institutionnels de nos Pays - des lignes communes permettant une analyse plus approfondie des caractéristiques et des fonctions des Secrétaires généraux dans les institutions parlementaires. Le questionnaire a été approuvé lors de la session de Bruxelles du mois d'avril 1999 et

envoyé à tous les membres de l'Association. La Chambre a reçu 71 réponses, élaborées par

les Secrétaires généraux de 78 assemblées parlementaires représentant 56 Pays. Les questions visaient à approfondir deux différents aspects de la position du Secrétaire

général dans les Administrations respectives : d'un côté, les dispositions relatives à sa

nomination et à ses fonctions, de l'autre, les tâches relatives à l'administration du Parlement.

Ce rapport - conjointement aux tableaux synoptiques annexés - est une synthèse du

matériel envoyé et des remarques de grande utilité et intérêt exprimées par les nombreux

collègues intervenus dans le débat pendant les sessions de Amman et de Djakarta. Ils peuvent représenter aussi un instrument de réflexion sur les tendances qui en ont émergé. 2 I. Dispositions relatives à la nomination et aux fonctions du Secrétaire général

1. La solution qui est adoptée le plus souvent sur le plan de l'organisation, aussi bien

dans le cas de Parlements à structure monocamérale que dans ceux à structure bicamérale, est

celle d'un Secrétaire général pour chaque Chambre législative, de manière à déterminer

l'existence d'un unique profil bureaucratique chargé de représenter institutionnellement l'unité

de l'administration vis-à-vis du sommet politique. Font exception les Parlements de l'Autriche,

des Fidji, de l'Afrique du Sud, ainsi que l'Assemblée fédérale suisse, où il existe un seul

Secrétaire général pour les deux Chambres. Une autre exception est représentée par le Népal,

où, à côté d'un Secrétaire Général unique responsable des réunions du Parlement en séance

commune et de l'administration dans son ensemble, il existe un Secrétaire pour chacune des deux Chambres. La France et l'Uruguay font également exception dans la mesure où pour chaque branche du Parlement on a prévu deux postes distincts de Secrétaire général: l'un

préposé aux services législatifs et l'autre aux services administratifs (cette distinction se base,

dans le cas de la France, sur le pouvoir souverain de fixer le budget directement conféré aux

Questeurs par la loi, ce qui justifie la présence d'un Secrétaire Général de la Questure placé

sous leur autorité). De solutions similaires existent, dans la substance, également ailleurs, par

exemple en Nouvelle-Zélande, même si le General Manager n'est pas à considérer formellement comme un Secrétaire général. Le Secrétaire général est ainsi, dans la plupart des modèles d'administration parlementaire examinés, l'organe de sommet monocratique qui représente l'administration auprès des organes politiques. Ces derniers jouent à leur tour un rôle d'orientation sur le

système par l'intermédiaire du Secrétaire général qui devient l'unificateur de la structure

bureaucratique et transmet à cette dernière les orientations indiquées par les dirigeants politiques.

2. Les procédures relatives à la nomination du Secrétaire général représentent une

étape fondamentale dans la configuration de son profil juridique, et contribuent à en définir la

position par rapport à l'organe politique.

L'examen des réponses reçues fait apparaître une variété significative de types de règles

qui président à l'assignation de la charge de Secrétaire général; on distingue cinq modèles

principaux: la nomination par le Président de l'Assemblée, la nomination par l'organe politique

collégial directeur, l'élection parlementaire, la désignation par un organe extérieur au Parlement, le concours public pour la sélection des candidatures. Dans le cadre du premier modèle, le Président de l'Assemblée parlementaire, dans l'exercice de ses prérogatives, procède en toute autonomie à la nomination du Secrétaire

général (Bulgarie, Chambre des représentants de la Jordanie, Chambre des députés grecque,

Rajya Sabha indien, Mali, Assemblée Nationale de la Namibie, Conseil de la Fédération

russe); parfois cela suit une consultation avec les représentants de la majorité et de l'opposition

(Australie, Lok Sabha indien) ou avec l'organe collégial directeur (Assemblée du Peuple albanais, Principauté d'Andorre, Congo, Danemark, Bundestag allemand, Knesset en Israël, Madagascar, Niger, Sejm polonais, Douma russe, République Tchèque, Sénat thaïlandais).

3Dans ce cas, le choix du Secrétaire général peut dépendre de l'appréciation individuelle et des

motivations fiduciaires, ce qui est compatible avec le rôle de "premier conseiller institutionnel"

que le Secrétaire général exerce auprès du Président.

Dans le deuxième modèle, la décision revient directement à l'organe collégial (Belarus,

Fidji, Islande, Italie, France, Lituanie, Parlement européen, Sénégal, Espagne). A la suite de

cette procédure de nomination, le Secrétaire général ne doit pas seulement bénéficier de la

confiance du Président, auquel revient normalement le pouvoir de le proposer et dont il est le

premier collaborateur institutionnel, mais également de l'organe politique collégial (composé

généralement de manière à représenter tous les groupes parlementaires) qui approuve la

proposition de nomination. Dans ce cas, les modalités de nomination ont tendance à favoriser

une position d'impartialité du Secrétaire général, en valorisant son rapport de confiance avec

l'organe de l'Assemblée dans son ensemble et donc avec les différentes forces politiques qui y sont représentées.

Le troisième modèle cité est également assez répandu; il prévoit une procédure en vertu

de laquelle la nomination du Secrétaire général est débattue et approuvée par l'Assemblée

(Belgique, Chili, Luxembourg, Sénat des Philippines, Suriname, Suède, Sénat de l'Uruguay), parfois sur proposition ou après ratification de la part du Président (Bundesrat allemand, Corée, Japon, Macédoine, Roumanie, Assemblée Nationale slovène, Afrique du Sud) ou d'un autre organe parlementaire collégial directeur (Finlande, Norvège,

Pays-Bas, Assemblée

fédérale suisse).

La procédure de nomination du Secrétaire général sur désignation d'un organe extérieur

au Parlement représente une autre modalité d'accès à cette fonction. Dans ce cas, le pouvoir

de nomination est formellement exercé par des autorités indépendantes ou, de toutes manières,

externes au Parlement: par le Président de la République (Indonésie, Sri Lanka), par le Gouverneur Général (Nouvelle Zélande), par le Gouvernement (Canada, Chambre des

Représentants en Irlande, Sénat du Lesotho), éventuellement sur proposition du Président de

l'Assemblée ou de l'organe collégial parlementaire compétent. Au Népal le S.G., tout comme

les Secrétaires de chaque Chambre, est nommé par le roi sur proposition des Présidents des Assemblées; au Royaume-Uni aussi le Clerk est nommé par la Couronne, mais sur proposition du Premier Ministre (dans la Chambre des Communes à la suite de consultations

avec le Président), sans pour autant que cette investiture fasse du Secrétaire général un sujet

qui jouit uniquement de la confiance du Gouvernement ou de la seule majorité.

Enfin, dans des cas rares, l'accès à la charge de Secrétaire général peut avoir lieu par

suite d'une sélection ou d'un concours public. Dans ces cas, le pouvoir formel de nomination

peut revenir au Président de l'Assemblée ou à un organe collégial parlementaire (Autriche,

Estonie), à une Commission constituée à cet effet (Chypre) ou au Premier Ministre (Finlande,

Conseil national de la Namibie).

3. Quant à la nature de la charge de Secrétaire général d'Assemblée législative, dans

tous les régimes juridiques examinés (à l'exception de la Chambre des députés grecque et du

Sénat uruguayen) les

fonctions exercées par le Secrétaire général ont un caractère

essentiellement technico-administratif et non politique. Il faut noter que le Secrétaire général

4a de toute manière tendance à se situer dans une position de neutralité vis-à-vis des différentes

forces politiques représentées au Parlement ainsi que d'indépendance par rapport aux titulaires

pro tempore du mandat représentatif. Ce trait d'autonomie et d'impartialité du profil

administratif du Secrétaire général n'est d'ailleurs pas en contradiction avec le rôle de conseiller

principal du Président d'Assemblée auprès duquel il exerce d'importantes fonctions de conseil

institutionnel et de procédure.

4. Pour ce qui est des qualités requises pour exercer les fonctions de Secrétaire

général d'Assemblée législative, les réponses au questionnaire ont souvent indiqué que l'accès

à ces fonctions n'est pas exclusivement réservé aux fonctionnaires parlementaires en exercice

mais également à de hauts fonctionnaires de l'administration publique ou à d'autres sujets externes. Dans tous les cas, parmi les qualités requises pour exercer les fonctions de Secrétaire

général on peut citer: une grande compétence, des capacités de direction et de gestion, une

spécialisation professionnelle non seulement en matière d'administration publique mais surtout

en matière institutionnelle et parlementaire. A cet égard, on peut préciser qu'une connaissance

spécialisée du droit parlementaire représente souvent une condition requise ou un titre préférentiel pour la nomination aux fonctions de Secrétaire général.

Le recours à l'accès "de l'extérieur" aux fonctions de Secrétaire général dépend du fait

que souvent les services de soutien des Assemblées parlementaires ne représentent qu'un

secteur, certes doté des caractéristiques nécessaires, de l'administration publique. Celle-ci se

caractérise souvent par une grande "mobilité" interne, dont bénéficie également le personnel

parlementaire qui a même la faculté de passer à une autre branche de l'administration publique

(Allemagne, Principauté d'Andorre, Autriche, Chypre, Congo, Estonie, Irlande, Jordanie, Mali, Assemblée Nationale de la Namibie, Nouvelle-Zélande, Suède); dans certains cas, la réussite d'un concours ad hoc est requise (Australie). De même, dans la plupart des Parlements, on constate la possibilité d'apporter des modifications temporaires au rapport de travail, moyennant l'affectation à des postes de travail

extérieurs non permanents. Le personnel des assemblées législatives - et donc également les

Secrétaires généraux

- peuvent exercer temporairement leurs activités auprès d'autorités

publiques, auprès d'un Parlement étranger ou d'une institution internationale en ayant recours à

la formule du détachement. Ce dernier est généralement octroyé au titre d'un mandat aux délais strictement déterminés et autorisé uniquement aux fonctionnaires qui ont une certaine ancienneté de service. Par ailleurs, des charges temporaires dans le secteur privé ne sont pas exclues: mais

dans ces cas, plutôt rares, le "retour" en service est subordonné à la disponibilité réelle du

poste (Belarus). Il existe enfin des Parlements où le détachement à l'extérieur n'est pas autorisé

(Israël, Sénat des Philippines, Assemblée Nationale du Sénégal, Afrique du Sud).

5. Quant au régime des incompatibilités entre la fonction du Secrétaire général et

d'autres charges de nature publique ou privée, dans la plupart des cas le Secrétaire général

5exerce ses fonctions à plein temps et ne peut donc exercer simultanément d'autres fonctions

qui seraient en conflit avec ses devoirs institutionnels. Lorsque les compétences du Secrétaire

général sont établies par la loi, les mêmes incompatibilités sont valables que pour les

fonctionnaires publics (Bundesrat allemand, Estonie). Il est donc interdit d'accepter d'autres

fonctions rétribuées à l'exception des activités d'enseignement universitaire et de production

d'ouvrages scientifiques. Par ailleurs, certains systèmes ne prévoient aucune forme d'incompatibilité avec d'autres fonctions (Principauté d'Andorre, Congo, Corée, Lok Sabha indien, Indonésie, Chambre des représentants de Jordanie, Nouvelle-Zélande), tandis qu'en Namibie les fonctions de Secrétaire général sont compatibles avec celles de Secrétaire permanent d'un Ministère.

6. Un autre facteur qui contribue à mettre en exergue l'indépendance et la neutralité du

profil du Secrétaire général est la durée de la fonction, caractérisée par une stabilité

substantielle. En effet, dans la plupart des cas examinés, les fonctions de Secrétaire général

prennent fin avec la retraite; par conséquent, le Secrétaire général, une fois nommé, reste, en

général, en exercice jusqu'à la limite d'âge fixée, qui varie, suivant les cas, entre 60 et 70 ans.

En général, ni l'élection d'un nouveau Parlement, ni la dissolution anticipée de l'Assemblée

législative n'entraînent la fin des fonctions de Secrétaire général; par ailleurs, un mécanisme de

confirmation n'est pas non plus prévu (sauf dans le cas de la Grèce et de l'Assemblée Fédérale

suisse).

Il arrive fréquemment aussi que la durée du mandat soit fixée (de 4 à 7 ans, sous réserve

de reconduction ; en Australie la durée este de dix ans, non renouvelable). Les cas d'une permanence en fonction liée au mandat du Président (Principauté d'Andorre, Conseil de la

Fédération russe) ou à la durée de la législature (Bulgarie, Grèce, Luxembourg, Sénat

roumain, Douma russe, Suède, Suriname) sont rares. La révocation du Secrétaire général - bien qu'elle ne soit pas toujours formellement

prévue - peut avoir lieu à tout moment et selon les mêmes procédures que la nomination. Dans

certains cas, et dans le but d'éviter des évaluations arbitraires éventuellement dues à des

situations d'ordre politique, les situations particulières qui autorisent la révocation du Secrétaire

général sont bien définies (manquement aux devoirs institutionnels, accusations pénales, maladie empêchant l'exercice des fonctions); dans d'autres cas, pour l'exercice du pouvoir de

révocation de la part du Bureau, il faut une majorité particulièrement qualifiée (c'est le cas de la

Chambre des députés en Italie).

En revanche, dans les cas - comme en Principauté d'Andorre, en Grèce, au Lok Sabha

indien ou au Mali - où le rapport de confiance entre le Secrétaire général et le Président de

l'Assemblée est particulièrement fort, ce dernier peut largement recourir à son pouvoir

discrétionnaire pour prononcer la révocation. Nombreux sont les cas où le Secrétaire général

peut être révoqué de ses fonctions suite à une décision de l'Assemblée (Bundesrat allemand,

Sénat du Chili, Finlande, Luxembourg, Macédoine, Pays-Bas, Sénat des Philippines, Sri

Lanka, Zambie): au Sénat de l'Uruguay on va même jusqu'à exiger la majorité simple des voix

en séance secrète. Au Royaume-Uni, la Couronne peut prononcer la révocation sur

proposition de l'Assemblée. En Indonésie, en cas de révocation du Secrétaire général, le

Bureau propose au Président une liste de candidats. 6

7. Les dispositions qui établissent les compétences des Secrétaires généraux des

Assemblées parlementaires sont intimement liées aux régimes d'autonomie institutionnelle dont

jouissent les Chambres dans les divers systèmes juridiques et aux traditions juridiques et

institutionnelles respectives, compte tenu d'une grande variété de solutions quant à la définition

des rapports avec les organes politiques. Dans la plupart des cas, les Assemblées parlementaires, dans l'exercice de leurs prérogatives institutionnelles d'autonomie et d'indépendance par rapport aux autres pouvoirs de l'Etat, sont en effet dotées, en plus des règlements concernant strictement l'activité parlementaire, de règlements autonomes sur les tâches et l'organisation des structures

administratives. Les compétences administratives du Secrétaire général sont généralement

prévues dans le cadre de ces règlements, ainsi que par les règlements internes ad hoc relatifs à

l'organisation et aux fonctions du personnel; d'autres tâches et activités du Secrétaire général,

non régies par les règlements intérieurs, sont sanctionnées par la coutume parlementaire.

Dans certains systèmes, la discipline réglementaire parlementaire coexiste avec la loi ordinaire portant réglementation de l'administration publique (Australie, Bulgarie, Bundesrat allemand, Estonie, Rajya Sabha indien, Sénat du Lesotho, Conseil de la Fédération russe). Dans d'autres cas enfin, la loi représente l'unique source de réglementation des

compétences du Secrétaire général, sous la forme d'une réglementation ad hoc en matière

d'organisation et de fonctionnement du Parlement ou de son administration (Corée, Israël, Japon, Chambre des représentants de la Nouvelle-Zélande, Pays-Bas, Chambre des Lords au Royaume-Uni, Sri Lanka, Suisse, Zambie) ou, plus généralement, d'une réglementation de l'administration publique (Chambre des représentants de la Jordanie, Namibie). II. Fonctions et tâches relatives aux activités d'administration Pour ce qui concerne les fonctions et les tâches relatives aux activités liées à l'administration, les réponses au questionnaire font ressortir certaines convergences entre les diverses expériences examinées.

1. En premier lieu on constate que - bien qu'avec des formules et des caractéristiques

partiellement différentes - la presque totalité des régimes des organes législatifs concernés

reconnaissent au Secrétaire général le pouvoir de représentation de l'Administration.

En principe, en vertu de cette attribution, le Secrétaire général est compétent en matière

de représentation aussi bien au niveau de la stipulation de contrats qu'au niveau judiciaire, dans

le cadre de la participation de l'Administration à des procès.

L'exercice concret de ce pouvoir de

représentation est généralement confié à la

responsabilité autonome du Secrétaire général lui-même; dans certains systèmes on a

cependant prévu l'accord d'autres organes (par exemple le Président de l'Assemblée au Sénat

belge, au Folketing danois, au Japon ou bien du Président et des Questeurs dans les

7Assemblées françaises), tandis que dans d'autres systèmes (c'est le cas de l'Irlande), le

pouvoir de représentation n'est pas une prérogative exclusive du Secrétaire général mais il est

partagé avec d'autres hauts fonctionnaires parlementaires. Souvent des dispositions particulières des réglementations internes répartissent les

pouvoirs réels de stipulation des contrats entre les différents fonctionnaires de l'Administration

et prévoient de même que le Secrétaire général soit habilité dans tous les cas à déléguer à

certains fonctionnaires la stipulation de contrats ponctuels. En revanche, rares sont les cas où l'attribution du pouvoir de représentation au

Secrétaire général ne découle pas directement de dispositions normatives mais requiert une

délégation expresse du Président de l'Assemblée (Madagascar) ou de l'organe collégial directeur (Chambre des représentants en Belgique, Luxembourg).

Enfin, le cas du Mali, où le Secrétaire général peut représenter l'administration à

l'occasion de cérémonies particulières, mais ne peut pas la représenter en procès ni signer de

contrats, et le cas de la Suède, où le Secrétaire général est doté de pouvoirs de représentation

fort limités dans la mesure où les services administratifs sont en réalité confiés à une agence

distincte, sont tout à fait singuliers. Il faut par ailleurs distinguer entre la représentation de l'Administration, et le pouvoir de

représentation générale de l'Organe constitutionnel. Ce dernier est considéré par rapport aux

hautes fonctions constitutionnelles de l'Organe lui-même (par exemple dans ses rapports avec

d'autres Organes constitutionnels); en général il n'incombe pas au Secrétaire général mais au

Président de l'Assemblée lui-même.

2. Un deuxième domaine d'attributions des Secrétaires généraux concerne les pouvoirs

d'organisation de l'Administration. D'habitude, le Secrétaire général jouit d'une ample marge de manoeuvre pour ce qui

concerne l'organisation de l'Administration qui lui est confiée. Les modalités qui régissent ses

interventions peuvent cependant présenter des caractéristiques fort diverses selon les différents

systèmes. Dans la plupart des cas (par exemple, les dispositions de l'Assemblée Nationale en Bulgarie, de l'Eduskunta en Finlande, de l'Assemblée Nationale et du Sénat français, de la Chambre des Députés grecque, de l'Althingi islandais, de l'Assemblée nationale au Niger, du Storting norvégien, du Conseil de la Fédération russe et de l'Assemblée nationale au

Sénégal), le Secrétaire général est doté, en matière d'organisation de l'administration, d'un

pouvoir de proposition vis-à-vis des organes de direction politique ou des comités

d'expression politique préposés à cet effet, auxquels revient la décision finale, surtout pour les

questions d'importance. Il s'ensuit que dans ces cas précis, la conception de l'organisation de

l'appareil administratif est le fruit d'activités complexes qui exigent l'expression de la volonté de

différents organes: l'un politique et l'autre - précisément le Secrétaire général - bureaucratique,

auquel sont réservées en tout cas d'autres compétences en la matière.

8Dans d'autres régimes, en revanche, l'organisation de l'Administration est directement

confiée au Secrétaire général, même si dans l'exercice de cette fonction il est généralement

assisté par des organes politiques auxquels, selon les cas, sont reconnues des tâches de direction, de surveillance ou de simple supervision (comme par exemple pour l'Australie,

l'Autriche, le Sénat belge, le Canada, le Sénat chilien, la Corée, le Danemark, l'Espagne, les

Pays-Bas, le Sénat des Philippines et l'Afrique du Sud). Quoi qu'il en soit, on peut certainement affirmer qu'au-delà des différentes modalités d'intervention, les Secrétaires généraux exercent d'habitude une influence qui est souvent

déterminante sur la définition de l'organisation de l'appareil administratif des organes législatifs.

3. Quant à la responsabilité qu'assument les Secrétaires généraux dans les activités

qu'ils exercent, il existe, là aussi, différents modèles d'organisation, justifiés par la grande

variété des systèmes politico-institutionnels examinés. Il faut tout d'abord noter, dans la substance, que le Secrétaire général garde une

responsabilité d'ordre général vis-à-vis des différents organes de direction politique de

l'institution parlementaire. Ce rapport de responsabilité est défini de différentes manières, sur le plan juridico- formel, dans les divers systèmes examinés. Dans certains cas, il est prévu que le Secrétaire général réponde de ses activités

directement au Président de l'Assemblée (Principauté d'Andorre, Autriche, Grèce, Lok Sabha

indien, Italie, Islande, Mali, Bundestag allemand, Afrique du Sud). Dans d'autres cas, il existe des formes de responsabilité variables même vis-à-vis du Bureau (comme en Albanie, à la Chambre des représentants belge, en Belarus, au Danemark,

en Estonie, en Norvège, à la Deuxième Chambre des Etats généraux des Pays-Bas, au Sénat

et à la Chambre des députés roumains ou au Conseil de la Fédération russe) ou de comités ad

hoc (Sénat australien, Chypre, Assemblée nationale de la Namibie, Première Chambre des Etats généraux des Pays-Bas, Chambre des Communes et Chambre des Lords du Royaume-

Uni ou Assemblée fédérale suisse), préposés à des secteurs administratifs donnés (surtout

gestion financière et administration du personnel).

4. Le nombre, l'importance et la complexité des tâches et des attributions du Secrétaire

général justifient la tendance - nettement prédominante dans les régimes examinés - à associer

aux titulaires de ces fonctions un ou plusieurs hauts fonctionnaires, dotés de pouvoirs subsidiaires. Dans la plupart des cas, on se trouve en présence de Secrétaires généraux adjoints proprement dits - en nombre variable, mais restant dans tous les cas compris entre un minimum d'un et un maximum de quatre - nommés le plus souvent selon des procédures

identiques ou analogues à celles prévues pour la nomination du Secrétaire général; plus

9rarement, ils sont nommés selon des procédures ad hoc qui attribuent au Secrétaire général

lui-même un pouvoir discrétionnaire plutôt ample dans son choix.

En revanche, dans d'autres systèmes, où le rôle de Secrétaire général adjoint n'est pas

défini formellement, la fonction de suppléant est généralement assignée, selon les cas, aux

Directeurs Généraux ou de département (Danemark, France, Chambre des Députés grecque, Deuxième Chambre des Etats généraux des Pays-Bas, Chambre des Communes du Royaume Uni), aux Chefs de division (Bundestag allemand, Irlande, Sénat de la République Tchèque, Afrique du Sud), au Chef de cabinet du Président (Chambre des députés de la République Tchèque) ou aux Chefs de service ayant l'ancienneté et l'expérience voulues. Normalement, à chacun des Secrétaires généraux adjoints ou des hauts fonctionnaires auxquels on reconnaît des fonctions subsidiaires, on attribue un domaine de compétences

spécifique et on leur délègue un ensemble plus ou moins vaste de pouvoirs dont ils répondent

auprès du Secrétaire général ou, plus rarement, directement auprès des organes politiques qui

ont procédé à leur nomination.

La présence d'un ou de plusieurs Secrétaires généraux adjoints répond à des exigences

évidentes de décentralisation: ainsi allégé - au travers d'un système opportun de délégations -

d'une grande partie de ses tâches de coordination sectorielle, le Secrétaire général peut en

effet exercer de façon plus ponctuelle et plus efficace sa fonction spécifique qui n'est pas une

fonction de simple administration directe mais également et surtout de direction et de coordination de l'activité de tout l'appareil, ainsi que de conception et de développement de l'organisation. Nombreux sont les systèmes administratifs examinés qui satisfont à des exigences

analogues en recourant fréquemment à des modèles d'organisation visant à mettre en valeur le

rôle des cadres supérieurs, qui sont généralement responsables au premier chef du

fonctionnement des secteurs auxquels ils sont préposés et qui en répondent directement auprès

des fonctionnaires qui les ont nommés et donc le plus souvent du Secrétaire général. Ils exercent souvent de fait, sinon formellement, des fonctions équivalentes à celles des

Secrétaires généraux adjoints.

Au Secrétaire général sont, par ailleurs, généralement reconnus des pouvoirs d'évocation ainsi qu'une fonction de supervision et de coordination des activités des cadres supérieurs.

5. Outre les fonctions et les responsabilités décrites jusqu'ici, le Secrétaire général est

habituellement compétent également en matière de gestion du personnel; dans ce cas aussi,

on constate toutefois de grandes différences: en effet, dans certains cas, le Secrétaire général a

des pouvoirs autonomes qui vont du recrutement au licenciement, tandis que, dans d'autres

cas, il n'a que des pouvoirs limités aux échelons inférieurs des services administratifs ou alors il

a de simples pouvoirs de proposition aux Organes politiques. Fréquemment, le Secrétaire général est compétent en matière de nomination, d'affectation et de destitution du personnel. Dans certains cas, pour les fonctionnaires de grade

10plus élevé, ces pouvoirs sont exercés par délégation ou sous réserve de l'entente avec le

Président de l'Assemblée ou avec des comités ad hoc, auxquels est confiée la supervision de

l'administration du personnel. En principe, le Secrétaire général, placé au sommet de la pyramide administrative,

détient des pouvoirs disciplinaires, y compris - de façon expresse - la faculté de prononcer

des sanctions. Il est en général possible de faire recours contre ces sanctions par devant les

organes juridictionnels ou des organes internes spécialisés de contrôle ou encore par devant

des Organes politiques. Dans ce cas également, les différences peuvent avoir des conséquences sur l'étendue de l'autonomie du Secrétaire général. Sauf de rares exceptions (Fidji, Assemblée nationale française, Sénat thaïlandais), il

n'est pas reconnu au Secrétaire général une compétence spécifique en matière de gestion du

personnel non parlementaire, y compris le personnel préposé au Cabinet du Président. Dans certains cas cependant, ce personnel est lui aussi assujetti à un ensemble de normes de

conduite, sur le respect desquelles veille le Secrétaire général lui-même (Knesset israélienne).

Ainsi, tout en respectant les particularités juridiques des différents rapports de travail, l'uniformité indispensable de comportement et le respect réel d'un même ensemble de normes

déontologiques est assuré de la part de tous ceux qui, à différents titres, contribuent à la bonne

marche des activités parlementaires.

6. Pour ce est de la gestion financière également, le rôle joué par le Secrétaire général

peut beaucoup varier en fonction du système administratif considéré. L'examen des réponses au questionnaire montre par exemple qu'en matière de budget,

les procédures sont fortement diversifiées. En effet, dans certains cas - d'ailleurs fréquents (par

exemple, au Folketing danois, au Riigikogu estonien, à la Chambre des députés grecque, à la

Chambre des représentants indonésienne, en Islande, en Namibie, à la Première Chambre des

Etats Généraux des Pays-Bas, au Sénat des Philippines, à la Chambre des Lords britannique,

à la Chambre des députés roumaine, à l'Assemblée nationale du Suriname, au Sénat

thaïlandais et à l'Assemblée nationale de Zambie) - c'est l'établissement même du budget ou de

son projet qui relève de la responsabilité du Secrétaire général. En revanche, d'autres régimes ont prévu que ce dernier prêtera son assistance et fera des propositions dans le cadre de l'établissement du budget dont l'approbation définitive incombe toutefois à l'Assemblée ou à des organes politiques. La gestion financière quotidienne est en revanche confiée toujours aux Administrations

parlementaires, le plus souvent au Secrétaire général ou à d'autres fonctionnaires qui sont

supervisés par le Secrétaire général. De même, on constate de fortes différences dans le contrôle de la dépense et la disponibilité de fonds propres. Pour ce qui est des systèmes de contrôle de la dépense, tout en gardant à l'esprit la

diversité des régimes administratifs considérés, on peut néanmoins affirmer que, là où il n'existe

11pas une structure spécifique de contrôle aux comptes interne ou externe, le Secrétaire général

est en principe responsable de la conformité de la dépense avec la disponibilité de fonds

affectés au budget. D'ailleurs, c'est souvent au Secrétaire général lui-même qu'est confiée la

tâche de préparer un rapport explicatif du bilan. Quand aux fonds propres, pas tous les régimes examinés en disposent; pour ceux qui en sont dotés, la disponibilité et les modalités de gestion sont plutôt variables.

7. En matière de relations publiques, le rôle attribué au Secrétaire général est en

principe important. Le Secrétaire général est souvent compétent en matière de communication et il est

chargé de veiller à l'image de l'Administration en utilisant entre autres les outils télématiques les

plus modernes.

En effet, le Secrétaire général est généralement responsable de la préparation et de la

diffusion des communiqués de presse ainsi que de tout autre document ou information transmis au public ou aux organes de presse et d'informations radiotélévisées. Dans certains systèmes, c'est un porte-parole de l'Assemblée qui est préposé à ces

fonctions; il s'agit d'un fonctionnaire qui dépend de l'Administration et qui répond directement

au Secrétaire général (Allemagne, Estonie, Royaume Uni, Sénat irlandais, Israël, Chambre des

députés en Italie, Assemblée nationale de la Namibie, Pays-Bas, Douma russe, Assemblée

nationale slovène, Suisse). Au Sénat roumain, c'est le Secrétaire général lui-même qui remplit

les fonctions de porte-parole de l'Assemblée. Parfois on a prévu également un porte-parole du

Président, figure distincte de la précédente, qui fait partie du personnel externe de l'Administration.

8. Un rôle particulièrement important revient au Secrétaire général pour ce qui est de

toutes les questions délicates relatives à la sécurité des personnes et des lieux et au maintien de l'ordre au sein des sièges parlementaires.

Très souvent, c'est en effet précisément le Secrétaire général qui est responsable - en sa

qualité d'organisateur, de coordonnateur ou de superviseur - de l'adoption des paquets de

mesures nécessaires pour permettre que l'activité parlementaire se déroule dans des lieux sûrs,

à l'abri de toute intervention (interne ou externe) qui pourrait en troubler le bon ordre. Cependant, dans certains cas, cette fonction est confiée à la compétence du Président

lui-même ou - surtout pour ce qui concerne la sécurité et l'ordre au sein de l'hémicycle - au

Collège des Questeurs ou à d'autres Comités ad hoc à condition qu'ils soient l'expression de

l'Assemblée. Il apparaît donc évident que, dans tous les cas, la responsabilité en la matière, vu son

importance et sa délicatesse, relève toujours des attributions d'organes supérieurs, qu'ils soient

de nature politique ou bureaucratique. 12

9. Des solutions analogues ont été adoptées également en matière de sécurité des

travailleurs et de protection des données personnelles des parlementaires et des employés de l'Administration.

Pour ce qui est de la première matière, celle-ci est généralement confiée au Secrétaire

général qui veille à l'établissement de programmes de prévention des accidents et des maladies

professionnelles. Pour ce qui concerne, en revanche, les questions relatives à la protection des données

personnelles, celles-ci relèvent en général, dans les cas où elles sont régies par la loi, de la

compétence du Secrétaire général alors que le Président est souvent chargé de fonctions de

garantie analogues à celles confiées aux Autorités de Garantie qui ont été créées dans de

nombreux régimes.

III. Conclusions

L'analyse comparée des réponses fournies au questionnaire permet d'identifier des

caractéristiques saillantes qui définissent aujourd'hui le profil du Secrétaire général

d'Assemblée législative. L'aspect qui semble le plus remarquable est l'évolution dans les tâches et les

responsabilités qui reviennent au Secrétaire général : la position de conseil du Président

d'Assemblée en matière de procédures et d'institutions est aujourd'hui complétée par des

compétences de gestion liées à la direction et à la gestion des services administratifs. En

d'autres termes, le Secrétaire général est de plus en plus appelé à remplir - à côté de la

fonction de conseil juridico-réglementaire - des tâches d'organisation et d'innovation du système administratif complexe de support parlementaire. Plus en détail, dans presque toutes les Administrations parlementaires examinées, les situations qui engagent la responsabilité du Secrétaire général du point de vue de

l'administration et de la gestion sont celles de la représentation de l'Administration (aussi bien

en matière de contrats qu'en matière de procès), de l'organisation des bureaux, de la gestion

financière, de la gestion du personnel, des relations publiques, de la définition de mesures de

sécurité. La compétence professionnelle du Secrétaire général évolue donc de plus en plus le

long d'un tracé où la contribution "technique" qu'il offre ne peut se limiter uniquement au rôle

de conseil de l'organe politique, mais elle se combine avec l'activité globale de direction de l'Administration. Il faut noter de quelle manière une telle mutation du rôle du Secrétaire général correspond à l'évolution des administrations parlementaires vers des formes plus complexes et

modernes de soutien aux activités institutionnelles des Assemblées législatives. Il s'agit d'une

13évolution particulièrement significative si on la met en rapport avec des phénomènes de grande

portée qui, bien qu'en différentes mesures, impliquent les institutions représentatives dans tous

les Pays. Les processus de modernisation, de mondialisation des politiques et des marchés, l'élargissement de la sphère d'intervention normative, ainsi que le développement de moyens informatiques de communication novateurs - il suffit de penser à la révolution qui a été introduite par Internet dans l'échange d'informations - imposent aux administrations parlementaires un énorme effort d'adaptation sur le plan de l'organisation et de la technologie. A cela s'ajoutent le développement des relations internationales et de la coopération

interparlementaire, l'utilisation de systèmes plus rapides et souples d'acquisition des données et

de l'information, la diversification et l'élargissement des conseils et des apports cognitifs requis,

l'offre de supports techniques et informatiques adaptés au travail parlementaire.

Ce cadre de référence modifié impose au Secrétaire général des aptitudes de direction

et d'organisation qui assurent un maximum d'efficacité et de fonctionnalité des structures

administratives. Cela ne signifie pas pour autant que dans l'activité du Secrétaire général les

aspects de gestion d'entreprise soient devenus dominants par rapport au caractère

institutionnel de l'organe. La nature technique particulière et les aspects de pertinence publique

des tâches confiées aux Administrations parlementaires modifient en effet la signification même

des critères d'efficacité et de productivité, qui ne se réalisent que dans l'intégration au principe

de service institutionnel qui doit informer toute l'activité de la structure administrative.quotesdbs_dbs30.pdfusesText_36

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