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Que faire de la dette ?

Un audit de la dette publique

de la France avec le soutien de

1Que faire de la dette ?Un audit de la dette publique de la France

Que faire de la dette ?

Un audit de la dette publique

de la France Cette Žtude a ŽtŽ rŽalisŽe par un groupe de travail du Collectif pour un Audit citoyen de la dette publique. Elle se veut une contribution au nŽcessaire dŽbat public sur des questions cruciales : d"o vient la dette ? A-t-elle ŽtŽ contractŽe dans l"intŽrt gŽnŽral, ou bien au bŽnŽfice de minoritŽs dŽjˆ privilŽgiŽes ? Qui dŽtient ses titres ? Peut-on allŽger son fardeau autrement qu"en appauvrissant les populations ? Les rŽponses apportŽes ˆ ces questions dŽtermineront notre avenir.

Ont participŽ ˆ son Žlaboration :

Michel Husson (Conseil scientifique d"Attac, coordination),

Pascal Franchet (CADTM),

Robert Joumard (Attac),

Evelyne Ngo (Solidaires Finances Publiques),

Henri Sterdyniak (Economistes AtterrŽs),

Patrick Saurin (Sud BPCE).

Que faire de la dette ?Un audit de la dette publique de la France2

Sommaire

p.3

RŽsumŽ

p.5 p.15

II. Les collectivitŽs locales :

entre transferts de charges, prts toxiques et austŽritŽ p.17

III. Le "trou" de la SŽcuritŽ sociale

p.19

IV. A qui la faute ?

ElŽments pour un audit de la dette de l"Etat

p.32

Conclusion : Que faire de la dette ?

p.34

Annexe : ArithmŽtique de la dette publique

Que faire de la dette ?Un audit de la dette publique de la France3

RŽsumŽ

59% de la dette publique

proviennent des cadeaux fiscaux et des taux d"intŽrt excessifs Tout se passe comme si la rŽduction des dŽficits et des dettes publiques Žtait aujourd"hui l"objectif prioritaire de la politique Žconomique menŽe en France comme dans la plupart des pays europŽens. La baisse des salaires des fonctionnaires, ou le pacte dit "de responsabilitŽ"

qui prŽvoit 50 milliards supplŽmentaires de rŽduction des dŽpenses publiques, sont justifiŽs

au nom de cet impŽratif. Le discours dominant sur la montŽe de la dette publique fait comme si son origine Žtait Žvidente: une croissance excessive des dŽpenses publiques. Mais ce discours ne rŽsiste pas ˆ l"examen des faits. Dans ce rapport nous montrons que

l"augmentation de la dette de l"Etat - qui reprŽsente l"essentiel, soit 79 %, de la dette publique

- ne peut s"expliquer par l"augmentation des dŽpenses puisque leur part dans le PIB a chutŽ de 2 points en trente ans. Si la dette a augmentŽ c"est d"abord parce que tout au long de ces annŽes l"Etat s"est

systŽmatiquement privŽ de recettes en exonŽrant les mŽnages aisŽs et les grandes entreprises :

du fait de la multiplication des cadeaux fiscaux et des niches, la part des recettes de l"Etat dans le PIB a chutŽ de 5 points en 30 ans. Si l"Etat, au lieu de se dŽpouiller lui-mme, avait maintenu constante la part de ses recettes dans le PIB, la dette publique serait aujourd"hui infŽrieure de 24 points de PIB (soit 488 milliards ) ˆ son niveau actuel.

C"est ensuite parce que les taux d"intŽrt ont souvent atteint des niveaux excessifs, notamment

dans les annŽes 1990 avec les politiques de "franc fort" pour prŽparer l"entrŽe dans l"euro,

Si l"Etat, au lieu de se financer depuis 30 ans sur les marchŽs financiers, avait recouru de 2 %, la dette publique serait aujourd"hui infŽrieure de 29 points de PIB (soit 589 milliards ) ˆ son niveau actuel. L"impact combinŽ de l"effet boule de neige et des cadeaux fiscaux sur la dette publique est majeur : si l"Etat n"avait pas rŽduit ses recettes et choyŽ les marchŽs financiers, le ratio dette publique sur PIB aurait ŽtŽ en 2012 de 43 % au lieu de 90 % comme le montre le graphique ci-contre. Au total, 59% de l"actuelle dette publique proviennent des cadeaux fiscaux, de l"Žvasion fiscale et des taux d"intŽrts excessifs. Que faire de la dette ?Un audit de la dette publique de la France4 La hausse de la dette publique provient pour l"essentiel des cadeaux fiscaux et des hauts taux d"intŽrt Source : Insee, comptabilitŽ nationale ; calculs CAC Le rapport d"audit propose aussi une Žvaluation des impacts des paradis fiscaux ainsi que Au total, il appara"t clairement que la dette publique a ŽtŽ provoquŽe par des politiques Žconomiques largement favorables aux intŽrts des crŽanciers et des riches, alors que les retraitŽs et les usagers des services publics. Cela pose la question de sa lŽgitimitŽ.

Le rapport se conclut par une sŽrie de propositions destinŽes ˆ allŽger le fardeau de la dette

pour rompre avec le cercle vicieux des politiques d"austŽritŽ et financer les investissements publics dont l"urgence sociale et Žcologique n"est plus ˆ dŽmontrer. La rŽalisation d"un audit de la dette publique effectuŽ par les citoyens ou sous contr™le citoyen, devrait permettre d"ouvrir enfin un vŽritable dŽbat dŽmocratique sur la dette publique. Ce dŽbat devrait amener ˆ dŽterminer quelle partie de cette dette est jugŽe de travail du Collectif pour un audit citoyen se veulent une contribution ˆ ce dŽbat. Que faire de la dette ?Un audit de la dette publique de la France5

L"histoire de la dette publique franaise peut tre facilement rŽsumŽe ˆ partir du ratio dette

publique/PIB qui exprime la dette de l"ensemble des administrations publiques (dŽfinie "au sens de Maastricht") en pourcentage du PIB : -de 1960 ˆ 1980, le ratio baisse tendanciellement.

Le dŽficit public a Žvidemment contribuŽ ˆ cette progression : depuis 1980, il n"a pratiquement

jamais ŽtŽ infŽrieur ˆ 2 % du PIB (graphique 1) 1 Graphique 1 Graphique 2 La dette publique 1960-2014 Soldes budgŽtaires 1980-2012 En % du PIB En % du PIB Sources : Insee, Commission europŽenne pour 2014 Source : Insee La dette publique est ici celle de l"ensemble des administrations publiques qui regroupent l"Etat, les ODAC (organismes divers d"administration centrale 2 ), les collectivitŽs territoriales (APUL, administrations publiques locales) et la SŽcuritŽ sociale. Cependant, comme le montre le graphique 1, la dette de l"Etat reprŽsente la majeure partie de la dette publique.

Ce r™le dŽterminant de l"Etat peut tre aussi illustrŽ en examinant les dŽficits des administrations

publiques. Pour l"ensemble constituŽ par les collectivitŽs locales et la SŽcuritŽ sociale,

le dŽficit ne reprŽsente pas plus de 1 % du PIB, et c"est la dynamique du dŽficit de l"Etat

qui dŽtermine l"Žvolution du dŽficit total (graphique 2). C"est pourquoi les analyses qui suivent

seront principalement centrŽes sur la dette de l"Etat. L"Žvolution de la dette de l"Etat dŽpend Žvidemment de ses dŽficits successifs, mais pas seulement ; c"est pourquoi il est essentiel de distinguer deux ŽlŽments : -les intŽrtsde la dette. -le solde primaire (le plus souvent un dŽficit), qui est la diffŽrence entre les recettes et les dŽpenses hors intŽrts

Cette distinction est importante, car la dette peut augmenter, mme si le solde primaire est nul :

il suffit que le taux d"intŽrt sur la dette publique soit supŽrieur au taux de croissance (voir l"annexe).

1 Sauf mention contraire, les donnŽes proviennent de la page "Finances publiques" de l"Insee : http://goo.gl/bgTv0y

2On y trouve ple-mle le Centre national de la recherche scientifique (CNRS), le Commissariat ˆ l"Žnergie atomique (CEA),

MŽtŽo France, l"Institut national de la santŽ et de la recherche mŽdicale (Inserm) et... l"AcadŽmie franaise.

Que faire de la dette ?Un audit de la dette publique de la France6

Le dŽficit de l"Etat

Le discours dominant sur la montŽe de la dette publique fait comme si son origine allait de soi : elle rŽsulterait tout simplement d"une croissance excessive des dŽpenses publiques. Ne reste plus alors qu"ˆ en dŽduire un discours qui semble relever du sens commun : on ne peut durablement dŽpenser plus qu"on ne gagne, et par consŽquent il faut dŽpenser moins et ajuster les dŽpenses aux recettes. Sinon, on accumule une dette qui viendra peser sur les gŽnŽrations futures. l"Žvolution relative des recettes et des dŽpenses de l"Etat. L"Etat dispose en effet

d"une particularitŽ (ˆ vrai dire assez rare chez les mŽnages) : il fixe lui-mme ses recettes.

Il peut dŽcider le cas ŽchŽant de les baisser.

On vŽrifie aisŽment que les dŽpenses (mme y compris les intŽrts) ne prŽsentent pas

de tendance ˆ la hausse. Certes on observe deux pics en 1993 et 2010, qui correspondent

aux rŽcessions. Mais sur moyen terme, les dŽpenses de l"Etat ont au contraire baissŽ, passant

entre 1987 et 1994, puis ˆ partir de 2000. En tendance, de 1978 ˆ 2012, les dŽpenses ont diminuŽ de 2 points de PIB, les dŽpenses

hors intŽrts de la dette (c"est-ˆ-dire pour le service public) de 3,5 points, tandis que les

recettes ont chutŽ de 5,5 points de PIB. L"observation du graphique 3 permet de comprendre comment fonctionne la gestion budgŽtaire depuis 1980. On observe en effet des pŽriodes durant lesquelles le dŽficit primaire augmente ˆ la baisse des recettes, de telle sorte que le solde primaire - autrement dit l"Žcart entre

Graphique 3

DŽpenses et recettes de l"Etat en % du PIB 1980-2012

En % du PIB

Source : Insee

Autrement dit, la stratŽgie nŽolibŽrale de rŽduction des dŽpenses de l"Etat fonctionne de la

PIB ; les recettes chutant du fait de la rŽcession, on laisse se gonfler le dŽficit. Dans un second

temps, on justifie le freinage des dŽpenses par la nŽcessitŽ de les ajuster aux recettes. Seule

la pŽriode 2000-2005 fait exception ˆ ce schŽma : il n"y a pas eu de rŽcession mais une chute

est donc engendrŽe par les choix de politique fiscale qui ˆ leur tour viennent ensuite lŽgitimer

le recul ultŽrieur des dŽpenses publiques. Que faire de la dette ?Un audit de la dette publique de la France7

Les cadeaux fiscaux de 2000 ˆ 2012

En 2000-2002, suite ˆ la dŽnonciation de la "cagnotte" budgŽtaire par Jacques Chirac 3 le gouvernement Jospin entreprend une politique de baisse des imp™ts qui reprŽsente environ

40 milliards d"euros (soit 2,5% du PIB) rŽpartis entre imp™t sur le revenu (-12 milliards),

entreprises (-17,5 milliards) et imp™ts indirects (-10,5 milliards). Certaines de ces mesures

sur la baisse des cotisations employeurs et la suppression des prŽtendues "trappes ˆ inactivitŽ"

(prime pour l"emploi, baisse de la taxe d"habitation). Certaines sont purement Žlectoralistes : baisse de l"imp™t sur le revenu qui profite aux plus riches, suppression de la vignette auto injustifiable d"un point de vue Žcologique (tableau 1).

Tableau 1

Les mesures Jospin (2000-2002)

Milliards d"euros % du PIB

MŽnages -11,9 -0,75

Baisse de l"imp™t sur le revenu -7,1 -0,46

Prime pour l"emploi -2,4 -0,13

Baisse de la taxe d"habitation -1,0 -0,06

Baisse des droits de mutation -1,4 -0,10

Imp™ts indirects -10,4 -0,65

Baisse d"un point du taux de TVA -4,9 -0,31

Taux rŽduit TVA pour travaux ˆ domicile -2,7 -0,16

Suppression vignette auto -1,8 -0,11

Suppression droit de bail -1,0 -0,06

Entreprises -17,6 -1,10

Suppression de la surtaxe de l"imp™t sur les sociŽtŽs -2,7 -0,17

Taux ˆ 15 % pour les PME -1,0 -0,06

Baisse cotisations employeurs -6,5 -0,41

Suppression de l"assiette salaire

de la taxe professionnelle -5,7 -0,36

Total -39,9 -2,50

Sous la prŽsidence de Jacques Chirac, l"annŽe 2006 est marquŽe par l"annonce d"une nouvelle

rŽforme fiscale visant ˆ faire baisser l"imp™t sur le revenu de 4,4 milliards et par la crŽation

du bouclier fiscal ˆ 60 %. Interviennent aussi des mesures qui rŽduisent l"imp™t sur les sociŽtŽs

de 4 milliards : la suppression de la taxation des plus-values ˆ long terme des entreprises (la "niche CopŽ") et l"extension du CrŽdit imp™t recherche. La taxe professionnelle (TP) est une nouvelle fois rŽduite (tableau 2).

3 Le prŽsident Chirac, en phase de cohabitation avec Lionel Jospin Premier Ministre, s"indigne du fait que le gouvernement

ne restitue pas aux Franais la "cagnotte" que reprŽsentait un surcro"t inattendu de recettes dž ˆ la forte croissance

des annŽes 1998-2000. Que faire de la dette ?Un audit de la dette publique de la France8

Tableau 2

Les mesures Chirac (2006-2007)

Milliards d"euros % du PIB

MŽnages -6,0 -0,34

Baisse de l"imp™t sur le revenu -4,4 -0,25

Bouclier fiscal -0,4 -0,02

Contributions revenus locatifs -0,6 -0,03

Imp™ts sur les successions -0,6 -0,03

Entreprises -6,4 -0,36

Suppression de la TP sur nouveaux investissements -2,4 -0,14

Extension du crŽdit imp™t recherche -1,8 -0,10

Taux rŽduit sur les plus-values ˆ long terme -2,2 -0,12

Total -12,4 -0,70

A la mi 2007, le plan TEPA, cadeau d"arrivŽe de Nicolas Sarkozy, comporte des baisses d"imp™t

de l"ordre de 12 milliards en annŽe pleine : soit 9 pour les mŽnages, dont l"extension du bouclier

fiscal, la baisse de l"imp™t de solidaritŽ sur la fortune (ISF) et des droits de successions qui profitent aux plus riches, et 3 milliards pour les entreprises. En 2011, le gouvernement

accentuera la baisse de l"ISF tandis que de 2009 ˆ 2012, les baisses d"imp™ts sur les entreprises

atteindront 10 milliards avec en particulier la rŽforme de la taxe professionnelle, la baisse de la TVA dans la restauration et une nouvelle extension du CrŽdit imp™t recherche. Au tout dŽbut de la prŽsidence de Franois Hollande, certaines des baisses d"imp™ts sur les plus

riches ainsi que l"exonŽration des heures supplŽmentaires ont heureusement ŽtŽ supprimŽes

(tableau 3).

Tableau 3

Les mesures Sarkozy (2007-2012)

Milliards d"euros % du PIB

MŽnages -10,1 -0,51

ExonŽration heures supplŽmentaires* -3,6 -0,18

Extension bouclier fiscal* -0,6 -0,03

Baisse des droits de succession** -2,3 -0,12

IntŽrt des emprunts (supprimŽ en 2011) -1,9 -0,10

RŽduction de l"ISF* -1,7 -0,08

Entreprises -12,6 -0,59

ExonŽration heures supplŽmentaires* -1,4 -0,07

Extension du crŽdit imp™t recherche -2,8 -0,13

Suppression imp™t de Bourse -0,3 -0,02

Taxe professionnelle -6,3 -0,30

Baisse TVA restauration** -1,5 -0,07

Suppression de l"imposition forfaitaire annuelle -1,3 -0,06

Total -22,7 -1,10

Mesures supprimŽes (*) ou rŽduites (**) par Franois Hollande

Au total, de 2000 ˆ la mi-2012, les mesures de baisse d"imp™ts ont reprŽsentŽ 4,3 % du PIB.

Elles ont souvent favorisŽ les plus riches (baisse de l"imp™t sur le revenu, de l"ISF, des droits

de succession), les grandes entreprises (niche CopŽ, CrŽdit imp™t recherche) et certains lobbys

(baisse de la TVA dans la restauration). Signalons en particulier que le taux marginal supŽrieur

de l"imp™t sur le revenu qui Žtait de 65 % entre 1982 et 1985, avait baissŽ ˆ 54 % en 1999. Il a

ŽtŽ abaissŽ ˆ 49,6 % en 2002, 48 % en 2003 et 40 % en 2006. Tout au long de ces annŽes l"Etat

s"est donc volontairement et systŽmatiquement privŽ de recettes au bŽnŽfice des mŽnages

les plus aisŽs.

Cette orientation doit tre replacŽe dans le contexte plus large de l"offensive menŽe contre

4 Que faire de la dette ?Un audit de la dette publique de la France9 Depuis plus d"une dizaine d"annŽe, les recettes publiques sont stabilisŽes, autour de 50 % en proportion du PIB. La baisse des recettes de l"Etat a donc ŽtŽ compensŽe par la hausse d es recettes des autres administrations. Les recettes de la SŽcuritŽ sociale continuentquotesdbs_dbs22.pdfusesText_28

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