[PDF] Thèse François Reynes - Doctorat Sc Po - Le Quinquennat

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Université Paris II Panthéon-Assas

Ecole doctorale Georges Vedel

Droit public interne, Science administrative et Science politique

THÈSE DE DOCTORAT EN SCIENCE POLITIQUE

Présentée et soutenue publiquement le 26 juin 2013 par

M. François REYNES

Le Quinquennat

Les nouveaux équilibres de la République présidentielle D

IRECTEUR DE THÈSE : M. Hugues PORTELLI

M

EMBRES DU JURY :

M. Pierre A

VRIL : Professeur émérite à l"Université Paris II (Président),

M. Jean-Marie D

ENQUIN : Professeur à l"Université Paris X (Rapporteur),

M. Jean G

ICQUEL : Professeur émérite à l"Université Paris I (Rapporteur),

M. Hugues P

ORTELLI : Professeur à l"Université Paris II.

Thèse de Doctorat / juin 2013

REYNES François | Thèse de Doctorat | juin 2013 2 REYNES François | Thèse de Doctorat | juin 2013 3 La Faculté n"entend donner aucune approbation ni improbation aux opinions émises dans cette thèse ; ces opinions doivent être considérées comme propres à leur auteur. REYNES François | Thèse de Doctorat | juin 2013 4 REYNES François | Thèse de Doctorat | juin 2013 5

REMERCIEMENTS

Mes rem erciements s"adressent en prem ier lieu au professeur Hugues Portelli pour la confiance qu"il m" a témoigné e en acce ptant de diriger mes rec herches ainsi que pour sa disponibilité sans laquelle ce travail n"aurait pu aboutir. Soucieux de la pertinence et de la

clarté de cette étude, ses suggestions et ses critiques se sont toujours faites dans le respect de

mes orientations, me laissant libre de parvenir à mes propres conclusions.

Pour la qualité de nos échanges, je tiens à remercier chaleureusement toutes les personnes qui

ont accepté de répondre à mes questions. Je remercie également les fonctionnaires de la bibliothèque de l"Assemblée nationale pour leur précieuse aide matérielle tout au long de ces années de recherche. J"exprime enfin ma gratitude et ma reconnaissance envers mes proches, amis et collègues de travail pour leurs conseils et leur soutien.

Tout particulièrement, je veux dédier cette étude à mes parents, Christian et Cécile Reynes,

ainsi qu"à mes frères Jean-Baptiste et Antoine. Que leur affection soit remerciée. A Charles et Monique, pour leur tendresse et leur bienveillance.

A Marc et Geneviève, partis trop tôt pour que nous puissions véritablement nous connaître.

A Michèle et Marion, pour leur patience et leur enthousiasme.

A Patrice, modèle d"humilité et de sagesse.

A Marie, dont l"écoute et l"amitié sont un réconfort quotidien. REYNES François | Thèse de Doctorat | juin 2013 6 REYNES François | Thèse de Doctorat | juin 2013 7

RÉSUMÉ

La question de la durée du mandat présidentiel est indissociable de la réflexion sur l"équilibre

des pouvoirs et sur la nature de la V e République. Le quinquennat présidentiel, envisagé en

1973 puis défi nitivement adopté par référendum le 24 sept embre 2000, s"inscrit dans un

mouvement de prés identi alisation des institutions entamé depuis 1962 et l "élection du

Président de la République au suffrage universel. En prévoyant une durée de mandat égale

pour le chef de l"Etat et l"Assemblée nationale, le quinquennat entend redéfinir la dyarchie

exécutive et mettre fin à l"arythmie électorale et à la cohabitation. Alors que la Constitution

de 1958 pri vilégiait la souplesse pour r épondre à toutes les situa tions politiques, le

quinquennat fait le choix de l"eff icacité en favori sant la concordance des majorité s parlementaire et présidentielle. Mais le quinquennat est davantage un commencement qu"une fin. Pour suivi par l"inve rsion du c alendrier électoral e n 2001 et par une révision constitutionnelle majeure en 2008, le quinquennat a ouvert la voie à un régime présidentiel

dont les effets se font déjà sentir à travers la reconfiguration du rôle du chef de l"Etat, le

renforcement du poids de l"élection présidentielle, la présidentialisation des partis politiques

et la bipolarisation de l"espace partisan. Dix ans après son entrée en vigueur, le quinquennat place la V e République face à un choix : corriger le présidentialisme majoritaire dans le cadre des ins titutions actuelles ou a chever la transition ver s la VI e République et le régime présidentiel.

Descripteurs : Président, Quinquennat, Législature, Présidentialisation, Elections, Calendrier

électoral, Révision constitutionnelle, Présidentialisme majoritaire.

TITLE AND ABSTRACT

Title : The Five-year Term. A New Balance of Power in the Presidential Republic The issue of the length of the presidential term of office cannot be separated from the question of the balance of power in the Fifth Republic, and thus the question of its very essence. The five-year term of presidency, foreseen in 1973 and definitively enacted by referendum on September 24, 2000, comes out of a tendency toward expansion of presidential powers since

1962, as well as from the decision to elect the President of the Republic by direct popular

vote. Al igning the five-ye ar ter m with that of the Ass emblée nationa le redefi nes shared governance betwee n the President and the Prime Minister by remo ving t he elec toral unbalance that created the "cohabitation" (i.e. opposing camps of political goals and parties in power) as in the past. Although the 1958 Constitution stressed its ability to adapt to any political situation, the five-year term makes the clear choice of effectively favoring concurrent majorities, both parliamentary and presidential. However, this choice is more of a beginning than an end. In 2001 a new elec toral agenda fol lowed the five-year t erm reform . Subsequently, there was a major revision of the Constitution in 2008. As a result we have seen a reconfiguration of the President"s role, a net increase in the importance of presidential election, and finally, political and partisan polarization. Ten years after its inception, the five- year term forces the Fifth Republic to choose either to adapt the majoritarian presidentialism within and among existing divisions of government or to initiate a transition toward a Sixth

Republic and a purely presidential regime.

Keywords : Pres ident, Five-year term, Legi slature, Expansion of preside ntial powers, Elections, Electoral agenda, Constitutional revision, Majoritarian presidentialism. REYNES François | Thèse de Doctorat | juin 2013 8 REYNES François | Thèse de Doctorat | juin 2013 9

PRINCIPALES ABRÉVIATIONS

Abréviations et acronymes

AN : As se mblée nationale

CC : Cons ei l constitutionnel

CE : Cons ei l d"Etat

Ifop : Ins ti tut français d"opinion publique

CNIL : Commiss ion nationale informatique et liberté CNCCFP : Commissi on nationale des comptes de campagne et des financements politiques

CSA : Conse il supérieur de l"audiovisuel

dir. : Sous la direction de DPS : Docum ent s pour servir à l"histoire de l"élaboration de la Constitution du 4 octobre 1958

éd. : E dit ion

FNSP : Fondation nat ionale des sciences politiques

JDD : Journa l du di manche

JO : Journa l O fficiel - Lois et décrets

JOAN : Journal O fficiel - Assemblée nationale (débats et questions) JO Sénat : Journal Off iciel - Sénat (débats et questions) JO Congrès : Journal Offi ciel - Congrès du Parlement (débats) LGDJ : Librai rie générale de droit et de jurisprudence n° : Num éro

PUF : Pre ss es universitaires de France

t. : T ome vol. : V olum e

Revues

AJDA : L"Actua lité juridique droit administratif

LPA : Les Pe tites affiches

RA : Re vue a dministrative

RDP : Revue du droit public et de la science politique en France et à l"étranger RFDC : Revue fr ançaise de droit constitutionnel

RFSP : Revue fra nçaise de science politique

RPP : Revue poli tique et parlementaire

RRJ : Revue de la recherche juridique

REYNES François | Thèse de Doctorat | juin 2013 10

Partis politiques

CDS : Cent re des démocrates sociaux

CNI : Cent re national des indépendants

CPNT : Chasse , pêche, nature et tradition

DL : Dém ocratie libérale

EELV : Europe éc ologie - Les Verts

FGDS : Fédéra tion de la gauche démocrate et socialiste

FN : Fr ont national

FRS : Forum de s républicains sociaux

LCR : Ligue communiste révolutionnaire

LO : Lut te ouvrière

MDC : Mouvement des citoyens (devient MRC en 2003)

Modem : Mouveme nt démocrate

MRC : Mouveme nt républicain et citoyen

MRG : Mouveme nt des radicaux de gauche (devient PRG en 1998)

MPF : Mouveme nt pour la France

MRP : Mouveme nt républicain populaire

NC : Nouve au centre

NPA : Nouveau pa rti anticapitaliste

PCD : Part i chrétien-démocrate

PR : Par ti radical

PRG : Part i radical de gauche

PS : Par ti socialiste

PCF : Part i communiste français

RPF : Rass emblement du peuple français (de 1947 à 1955)

RPF : Rass emblement pour la France (depuis 1992)

RPR : Rass emblement pour la République

RI : Républ icains indépendants

SFIO : Secti on française de l"internationale ouvrière

UDF : Union pour l a démocratie française

UDR Union de s démocrates pour la République

UDT : Union dém ocratique du travail

UEM Union e n mouvement

UMP Union pour un mouvement populaire

(Union pour la majorité présidentielle jusqu"en novembre 2002)

UNR : Union pour l a nouvelle République

Groupes parlementaires

PDM : Progr ès et démocratie moderne

PSRG : Parti socialiste et radicaux de gauche

RDSE Rass emblement démocratique et social européen

SRC : Socia liste, républicain et citoyen

(Socialiste, radical et citoyen jusqu"en juin 2012)

UCR : Union centr iste et républicaine

REYNES François | Thèse de Doctorat | juin 2013 11

SOMMAIRE

INTRODUCTION ............................................................................................................. 13

PREMIÈRE PARTIE - DU SEPTENNAT AU QUINQUENNAT .............................. 35 Titre 1 - Le quinquennat, réponse aux évolutions de la V e République ............................. 39

Chapitre A - A l"origine, une Constitution hybride ............................................................ 41

Chapitre B - Le tournant de 1962 ....................................................................................... 57

Chapitre C - L"hypothèse du quinquennat .......................................................................... 77

Chapitre D - Un remède aux maux de la V

e République .................................................... 95

Titre 2 - Le quinquennat, choix d"une lecture présidentialiste des institutions ................. 119

Chapitre A - Un concours de circonstances favorables ...................................................... 121

Chapitre B - Les conséquences du quinquennat : de l"inversion du calendrier électoral

à la révision constitutionnelle de 2008 ........................................................... 141

Chapitre C - La durée change-t-elle la fonction ? .............................................................. 175

Chapitre D - Vers une V

e République bis ? ........................................................................ 203 DEUXIÈME PARTIE - DU QUINQUENNAT AU RÉGIME PRÉSIDENTIEL ? ... 223

Titre 1 - Le quinquennat, premier pas vers un régime présidentiel ................................... 227

Chapitre A - Le Président " pilote » ................................................................................... 229

Chapitre B - Le quinquennat et les élections ...................................................................... 253

Chapitre C - Le quinquennat et les partis politiques .......................................................... 275

Chapitre D - Le quinquennat, facteur de bipolarisation ..................................................... 297

Titre 2 - Un régime présidentiel inachevé ......................................................................... 317

Chapitre A - Quel Parlement face au Président ? ............................................................... 319

Chapitre B - Le Premier ministre ou l"énigme du quinquennat ......................................... 345

Chapitre C - La V

e République à l"heure du choix ............................................................. 365

CONCLUSION .................................................................................................................. 387

SOURCES ET BIBLIOGRAPHIE ..................................................................................... 397

TABLE DES ANNEXES .................................................................................................... 433

INDEX ................................................................................................................................ 445

TABLE DES MATIÈRES .................................................................................................. 447

REYNES François | Thèse de Doctorat | juin 2013 12 REYNES François | Thèse de Doctorat | juin 2013 13

INTRODUCTION

Dans le m ouvement p ermanent de l"hi stoire, les changem ents politiques majeurs n"apparaissent pas toujours sous les traits de révolutions ou de bouleversements soudains, mais découlent parfois d"événements qui, bien que moins visibles, n"en ont pas moins des effets déterminants dont il revient au chercheur de déceler les enjeux. Parmi les mutations qu"a connues la vie politique française au cours des dix dernières années, nombreuses sont celles sur lesquelles les observateurs s"accordent : la baisse de la

participation aux élections - hormis pour le scrutin présidentiel -, la progression de l"audience

des par tis dits " de gouvernement » lors du premier tour de l"élection pr ésidentiel le , le

renforcement du phénomène majoritaire et de la bipolarisation ou encore le poids accru du Président de la République dans le fonctionnement des institutions. Mais est-il possible de trouver à chacune de ces évolutions un dénominateur commun ? Pour ident ifier un facteur causa l qui pourrait être a u fondement des mut ations politiques que nous observons, il convient de se pencher sur l"essence de la politique, sur ce qui en constitue le fond, plutôt que d"analyser un à un les mouvements de surface. Or, quel

peut être cet élément central de la politique, si ce n"est le temps qui la régit et autour duquel

elle s"organise ?

Le temps, essence de la politique

Au commencement de cette étude sur le quinquennat, comment ne pas rappeler que le temps est au coeur du pr incipe démocrati que selon lequel tout mandat correspond à une

période donnée ? Le pouvoir démocratique, dont le contenu peut varier selon les régimes, les

hommes et les circonstances, reste toujours clairement limité dans sa durée, de sorte que même si l"on ne sait pas toujours qui fait quoi, on sait toujours pour combien de temps. C"est ce qui permet à Philippe Ardant de souligner que " l"aménagement du temps est une des

ressources privilégiées de l"ingénierie constitutionnelle ». En effet, " le fonctionnement de

chaque institution obéit à un calendrier rythmé par des délais dont le respect s"impose ». Ces

contraintes juridiques de temps sont fixée s à tout pouvoir " com me auta nt de barrières protectrices des individus, de la démocratie et de la Constitution elle-même ». 1

1 Philippe Ardant, " Le temps dans les constitutions écrites », in La République. Mélanges en l"honneur de

Pierre Avril, Paris, Montchrestien, 2001, pp. 503-505. REYNES François | Thèse de Doctorat | juin 2013 14 Si, du point de vue constitutionnel, le temps peut être perçu comme un instrument de limitation du pouvoir, il n"en demeure pas moins, au plan politique, la condition principale de l"action. Une dime nsion ess entielle du pouvoir réside en effet dans l"org ani sation et l"utilisation du temps en vue de l"action. On m esure ici combi en le temps, tout comme l"espace, est un moyen autant qu"une limite fondamentale du pouvoir. Cette idée se retrouve notamment dans le fameux adage se lon lequel " gouver ner c"es t prévoir » qui traduit

l"impérieuse nécessité, quels que soient le gouvernement et le pouvoir concernés, d"anticiper

sur le temps et les événements, plutôt que d"en subir les aléas. Reste à savoir quelle durée est

la plus adaptée pour que chaque pouvoir puiss e exer cer sa fonc tion polit ique dans les

meilleures conditions. C"est à ce point précis de la réflexion que les divergences apparaissent

et que s"opposent deux conceptions de la politique, du temps et de la durée. La première de ces conceptions puise sa justification dans la philosophie classique et la tradition monarchique. La seconde est un accomplissement de la modernité, marquée du double sceau de la rationalité et du principe démocratique.

2 Le débat sur la durée du mandat

présidentiel est en fait sous-tendu par une controverse philosophique sur la notion et l"usage du temps politique, voire sur la conception même de la politique. Dans le cas français, cette

question a donné lieu à un débat de plus d"un siècle entre deux propositions dominantes : le

septennat et le quinquennat. Cette controverse autour de la durée du mandat présidentiel suit pour une bonne part la ligne de fracture, bien connue en science politique, entre les héritiers de l a philosophi e classique et les tenants de la philosophie moderne. De façon un peu schématique, on pourra donc voi r dans l"opposi tion e ntre se ptennat e t quinquennat une

résurgence du débat séculaire entre ceux que nous appelons par commodité les " anciens » et

les " mode rnes ». Les premiers se réfèrent volontiers à Aristote pour qui l"homme est un

" animal politique » . Pour eux, la politique existe naturell ement e t c"est elle qui, d"une

certaine manière, organise le tem ps. En un mot, la politi que précè de et les événem ents

suivent. Afin d"assurer la stabilité du pouvoir politique et sa primauté sur ces derniers, il faut

donc l"intégrer dans un temps long, d"où la préférence des anciens pour les mandats de longue

durée, voire pour les m onarchi es constit utionnelles.

3 Puisque le pouvoi r a pour mission

essentielle d"anticiper sur les événements, son maître-mot doit être la pérennité, seule capable

2 Ce raisonnement ne cherche pas à définir sur des bases philosophiques des catégories strictes entre partisans et

opposants du quinquennat, ce qui constituerait une simplification fâcheuse. Il cherche plutôt à mettre en lumière

une filiation intellectuelle qui oriente le raisonnement sans nécessairement le déterminer. On trouve en effet

parmi les héritiers de la philosophie moderne des opposants au quinquennat. En revanche, tous les partisans du

quinquennat s"inscrivent bien dans la filiation de celle-ci.

3 Certains pays dans lesquels la forme républicaine du pouvoir s"est imposée ont toutefois conservé un héritage

monarchique dont le temps long est une composante essentielle. C"était en particulier le cas de la V

e République avant l"adoption du quinquennat. REYNES François | Thèse de Doctorat | juin 2013 15

de donne r au gouv ernant l"expérience et le recul nécessaires pour asseoir son autor ité et

prendre les bonnes décis ions.

4 Les seconds , adeptes de l a philosophie contra ctual iste d e

Hobbes, Locke ou Rousseau, se fondent sur le postulat inverse, selon lequel la politique existe par nécessité et résulte d"un choix pragmatique des individus qui, ne pouvant sans crainte

vivre isolés, consentent à vivre ensemble. Ces derniers passent ainsi un contrat grâce auquel

ils peuvent, ensuite, choisir un gouvernement investi de l"autorité pour une période donnée. Il

découle de ce principe que le contrat entre les citoyens sera d"autant mieux garanti que le gouvernant sera fréquemment r enouvelé.

5 Ce qui est ic i valorisé , c"est l "adaptation : le

pouvoir doit se rendre le plus proche possible des événements pour mieux les maîtriser, et des

aspirations des citoyens pour mieux y répondre.

6 En somme, en forçant un peu l"opposition,

on peut dire que le septennat et le quinquennat procèdent de deux conceptions qui expriment l"une et l"autre des visions différentes du pouvoir politique. 7 Si la langue française manque de termes adéquats pour signifier cette dualité de la politique, l"on peut en revanche faire un emprunt à la langue anglaise pour la mettre en lumière. Les anglo-saxons opèrent en effet une distinction entre politics et policy, deux mots difficilement traduisibles. Le premier désigne la politique telle que nous la concevons quand

nous é voquons les conflits, l es divisons, les d ébats et les élections qui animent la vie

politique. Cette " politique », qui met aux prises des individus ou des partis, relève de la contingence, du mouvement. Le second s"apparente à la notion de " politique publique », tout en restant proche de la notion antique de res publica. Cette autre désignation de la politique

4 Jean-Claude Zarka tente de déceler les raisons qui poussent les septennalistes à préférer un mandat long pour le

Président de la République. Après avoir souligné que ces derniers se trouvent généralement chez les gaullistes, il

retient qu"une durée de sept ans leur semble plus à même de conférer au Président le temps nécessaire pour

développer des projets d"avenir et pour acquérir un crédit dans le monde diplomatique. Il ajoute que selon eux,

un mandat de sept ans a l"avantage d"éviter toute dérive des institutions en garantissant un équilibre reposant sur

la fonction arbitrale du chef de l"Etat (Le Président de la V e République, Paris, Ellipses, 1994, p. 28).

On trouvera un écho représentatif de cette pensée dans les propos de Paul-Marie de La Gorce : " Les grandes

transformations qu"appelle le monde contemporain [...] impliquent la continuité, la résistance aux démagogies

passagères, donc la dur ée. Et il est si gnificatif que la se ule in stitutio n importante récemment cré ée, le

gouvernorat de la Banque Centrale Européenne, ait un mandat de huit ans » (" Le monde contemporain a lui

aussi besoin de durée », in Jean-Paul Bled et al., Dites-leur non. Parce que sept ans, c"est une chance pour la

France, Paris, François-Xavier de Guibert, 2000, p. 157).

5 Olivier Duhamel, " Un rythme plus démocratique », Le Nouvel Observateur, 21 septembre 2000.

6 C"est ce qui fait dire à Roger-Gérard Schwartzenberg qu"" une campagne présidentielle plus fréquente rétablit

la communication, l"échange [...]. Elle permet à l"élu de mieux prendre conscience des sentiments et des besoins

des Français » (" La démocratie quinquennale », Le Monde, 20 septembre 1973). De la même manière, Jean

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