[PDF] LE PROGRAMME NATIONAL DE REQUALIFICATION DES

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Introduction

" En ce début de XXIème siècle, beaucoup de nos villes sont malades. Mais elles ne sont pas malades simplement de leurs banlieues, elles ne sont pas seulement victimes de l'étalement urbain, elles sont également usées dans leurs coeurs. » C'est ainsi que Mme Boutin, alors Ministre du logement et de la ville, a débuté son discours de présentation du Programme National de Requalification des Quartiers Anciens

Dégradés (PNRQAD) le 13 mai 2009. Ce programme a été instauré par la loi de mobilisation

pour le logement et la lutte contre l'exclusion en date du 25 mars 20091. Adoptée en urgence,

cette loi vise globalement à favoriser la production de logements pour répondre à la crise qui

touche ce secteur. Le texte de loi a pour objectifs de soutenir l'activité de construction, de

favoriser l'accession sociale à la propriété, et de permettre aux ménages les plus modestes

d'accéder au logement. Il prévoit notamment une obligation pour chaque organisme

d'Habitation à loyer modéré de signer une convention d'utilité sociale avant le 31 décembre

2010, il apporte des mesures pour fluidifier la mobilité dans le parc de logements sociaux et

pour améliorer les rapports entre propriétaires et locataires. Le Chapitre III de la loi est consacré au PNRQAD, il comprend trois articles : les articles 25, 26 et 27. Ce programme

vise à " engager les actions nécessaires à une requalification globale de ces quartiers tout en

favorisant la mixité sociale, en recherchant un équilibre entre habitat et activités et en améliorant la performance énergétique des bâtiments. »2. Le PNRQAD a pour but de résorber efficacement l'habitat indigne, de remettre sur le

marché des logements vacants et de lutter contre la précarité énergétique, tout en maintenant

la mixité sociale. Cela passe par la requalification des espaces publics, la démolition et

reconstruction de l'habitat, la réhabilitation des immeubles à des normes énergétiques plus

performantes et l'installation de nouveaux équipements. Les agences nationales de l'habitat (ANAH) et de la rénovation urbaine (ANRU) sont associées étroitement pour mettre en oeuvre

ce programme et accompagner les collectivités locales, sous le regard de la direction générale

1Loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion (loi MLLE)

2Premier alinéa de l'article 25 de la loi du 25 mars 2009

1 de l'aménagement du logement et de la nature (DGALN), afin de requalifier les quartiers anciens retenus au titre du programme. Les quartiers concernés sont définis à l'article 25 de la loi comme : " présentant soit une concentration élevée d'habitat indigne et une situation économique et sociale des

habitants particulièrement difficile, soit une part élevée d'habitat dégradé vacant et un

déséquilibre important entre l'offre et la demande de logements ». En ce qui concerne le financement du programme, l'Etat et ses opérateurs, l'ANAH et l'ANRU, ont annoncé vouloir mobiliser en faveur des quartiers anciens dégradés 380 millions d'euros sur trois ans. De plus, l'effet de levier sur les financements privés et sur les financements des collectivités territoriales devrait permettre d'engager un programme de l'ordre de 1,5 milliard d'euros de travaux. L'approche du programme est d'abord sociale, avec un accompagnement et une prise

en compte des habitants actuels et futurs du quartier. Elle porte ensuite sur le bâti, avec la lutte

contre l'habitat indigne et la précarité énergétique. Enfin, elle est urbaine car elle recherche

une meilleure intégration du quartier dans la ville, et la création ou la réhabilitation des

équipements et services de proximité nécessaires à la vie de quartier. Cette approche globale du PNRQAD a notamment été pensée sur le modèle du Programme National de Rénovation Urbaine (PNRU). Le PNRU a été institué par la loi du

1er août 20033, afin de conduire des projets de rénovation urbaine sur des quartiers fragiles

situés en zones urbaines sensibles (Z.US.)4 Ces zones sont caractérisées par la présence de

grands ensembles ou de quartiers d'habitat dégradé et par un déséquilibre accentué entre

l'habitat et l'emploi. Les ZUS sont aujourd'hui au nombre de 751. Les problèmes de

dégradation du bâti et des conditions de vie des habitants de ces zones sensibles ont été

médiatisés et sont bien connus aujourd'hui. La volonté des pouvoirs publics de mettre en oeuvre des actions fortes sur ces zones est affirmée à travers le PNRU.

3Loi n°2003-710 du 1 août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine

4Les ZUS ont été créées par la loi n°95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le

développement du territoire, leur définition est inscrite à l'article 42 de cette loi. 2

Cela se traduit par l'amélioration des espaces urbains, le développement des

équipements publics, la réhabilitation et la résidentialisation5 de logements locatifs sociaux, la

démolition pour vétusté ou pour une meilleure organisation urbaine, ainsi que le

développement d'une offre de logements diversifiée. L'ANRU coordonne ce programme, en simplifiant les procédures et en regroupant l'ensemble des financements. Ce programme est ainsi mis en oeuvre dans plus de 500 quartiers. Si des quartiers situés en Z.U.S sont dans un état de dégradation important, certains quartiers, dits quartiers anciens, car leur tissu urbain s'est forgé avant 19456, sont eux-aussi

dans un état de paupérisation et de déqualification préoccupant. Cependant, les

caractéristiques de ces deux types de quartiers, et les problèmes urbains et sociaux qui en

découlent sont différents. Les quartiers anciens sont touchés par les phénomènes d'insalubrité,

d'indignité, de vacance et par la disparition des commerces de bouche. Cela est dû à des

caractéristiques particulières. Les parcelles y sont en effet souvent étroites et enchevêtrées. De

plus, la morphologie urbaine rend parfois le parc difficilement habitable. Se logent alors dans

ces quartiers anciens dégradés les ménages les plus modestes, ce qui amène parfois à qualifier

ce parc de " parc social de fait »7. Néanmoins, ces quartiers sont souvent des lieux d'identité

et d'appartenance forts pour les habitants. Malgré leur déqualification, ils ont des atouts pour

constituer de véritables lieux de vie, avec une diversité sociale et urbaine. En effet, ce sont des

quartiers se situant dans la ville et non en périphérie, la diversité des fonctions y existe ou y a

existé. L'ANRU traite, dans le cadre du PNRU, une vingtaine de sites de cette nature. Ce sont

des sites ayant obtenus des dérogations au titre de l'article 6 de la loi du 1er août 20038 car

5L'avis présenté au nom de la commission des finances, de l'économie générale et du plan sur le projet de loi

d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, par M. François Grosdidier, à

l'Assemblée Nationale, 1er juillet 2003, définit la résidentialisation comme une opération consistant à donner

un caractère privé aux immeubles, par exemple en posant des grilles à l'entrée ou en aménageant un jardin au

pied de l'immeuble, et permet une appropriation de l'immeuble par ses habitants.

6Définition issue de l'ouvrage méthodologique " diagnostic des processus de valorisation et dévalorisation des

quartiers anciens » publié en 2002 à l'attention des directions départementales de l'équipement

7Conseil économique et social, Avis d'H. Feltz, " le Programme national de requalification des quartiers

anciens dégradés », 8 et 9 juillet 2009, p. 30

8Loi du 1er août 2003 article 6, alinéa 1er : " Le programme national de rénovation urbaine vise à

restructurer, dans un objectif de mixité sociale et de développement durable, les quartiers classés en zone

urbaine sensible et, à titre exceptionnel, après avis conforme du maire de la commune ou du président de

l'établissement public de coopération intercommunale compétent et accord du ministre chargé de la ville et

du ministre chargé du logement, ceux présentant des caractéristiques économiques et sociales analogues. »

3

présentant des caractéristiques économiques et sociales analogues à celles des quartiers situés

en ZUS. Cette intervention en quartiers anciens dans le cadre du PNRU a amené le

gouvernement à réfléchir à la création d'un programme national spécifique aux quartiers

anciens les plus dégradés. C'est ainsi l'ANRU qui a été chargée par le Ministre du logement et

de la ville de préparer le cadre législatif du PNRQAD 9. Les conclusions du rapport de l'agence, remises au Ministre en juin 2008, ont été reprises pour l'essentiel dans la loi MLLE du 25 mars 2009. La mise en place d'un tel programme était sollicitée par le Conseil économique et

social dans un de ses rapports10. Selon ce rapport, les collectivités locales partagent le constat

de la nécessité d'une intervention massive en quartiers anciens, d'un recours à un dispositif

global et de pratiques innovantes, qui mettent en synergie les outils et les acteurs. D'après le Conseil économique et social, il est nécessaire, pour mener à bien le PNRQAD, de tirer les enseignements des procédures existantes. Les outils qui existent déjà sont nombreux et la volonté d'intervenir en quartiers

anciens n'est pas nouvelle11. Mais, les pouvoirs publics ne se sont véritablement intéressés à la

réhabilitation des quartiers d'habitat ancien qu'à partir du milieu des années 70. Aujourd'hui,

les procédures spécifiques d'intervention en quartiers anciens existantes sont les opérations

programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH), la restauration immobilière (RI), la

résorption de l'habitat insalubre (RHI) ou encore les programmes d'intérêt général (PIG).

Malgré l'existence de ces multiples procédures, l'éradication de l'insalubrité paraît toujours

aussi difficile à atteindre. La lutte contre l'habitat indigne est donc devenue une priorité pour

le gouvernement depuis 2001, avec la création d'un pôle national de lutte contre l'habitat indigne. Ainsi, une véritable boîte à outils permet aux pouvoirs publics d'intervenir à plusieurs niveaux, afin d'enrayer la dégradation de certains quartiers anciens. Cependant, un certain

nombre de quartiers présente toujours un état important de dégradation. Ce qui se traduit par

un parc de mauvaise qualité, une occupation par des populations défavorisées et un

9Lettre de mission du 7 février 2008

10Rapport du Conseil économique et social " Réunifier et réconcilier la ville », 9 janvier 2008

11 Avant le Second Empire, une loi permettant d'abattre les logements insalubres avait été votée, avant même les

grands travaux lancés par le Baron Haussmann. 4

environnement urbain de proximité déqualifié. Ces quartiers nécessitent une restructuration

importante. L'Etat a donc mis en place le PNRQAD, afin de réhabiliter en profondeur les quartiers anciens déqualifiés et de promouvoir une nouvelle approche de la ville. Comme le mentionne Mme Boutin, dans son intervention du 13 mai 2009, si ces quartiers " intra muros » nous

préoccupent, " c'est que lorsqu'ils meurent, c'est toute la ville qui dépérit à bas bruit ». Le

PNRQAD se conçoit comme un programme ambitieux venant répondre à un enjeu de taille

qui est celui d'enrayer le phénomène de dépérissement et de dégradation des quartiers anciens

des villes françaises. Les objectifs de la loi du 25 mars 2009 ont été déterminés pour un volume de 80 à 100 quartiers à traiter. Le programme est dans une phase d'expérimentation12 avec les 25 premiers

sites listés et délimités par le décret du 31 décembre 200913. La liste des candidatures qui ont

été retenues au PNRQAD se trouve en annexe 2 de ce mémoire. Ces quartiers ont été choisis

selon des critères précis, mentionnés dans le dossier de candidature remplis par les 87 communes candidates. Au sein du dossier de candidature, les communes devaient tout d'abord renseigner

certaines données cartographiques et statistiques. Et ce afin d'illustrer les critères retenus dans

la loi MLLE : soit une concentration élevée d'habitat indigne et une situation économique et

sociale des habitants particulièrement difficile, soit une part élevée d'habitat dégradé vacant et

un déséquilibre important entre l'offre et la demande de logements. Ensuite, elles devaient

proposer un périmètre opérationnel pertinent pour le projet et réaliser un schéma d'intention

montrant les enjeux et objectifs de ce projet. Par ailleurs, un diagnostic dynamique des enjeux

sociaux et urbains et un récapitulatif des démarches opérationnelles déjà engagées devaient

être fournis au dossier. De plus, les communes candidates ont dû présenter leur projet tant

social, urbain, qu'économique, intégrant les démarches de développement durable ainsi qu'une

ébauche du plan d'action, afin d'évaluer leur ambition et leur capacité à conduire l'opération

12AULH, dépêche n°5271, 6 juillet 2011, entretien avec Guillaume Bourlier chargé de mission ANRU

13Décret n°2009-1780 du 31 décembre 2009 fixant la liste des quartiers bénéficiaires du programme national

de requalification des quartiers anciens dégradés 5

dans la durée. Enfin, elles devaient décrire les modalités de mise en oeuvre du projet comme

son pilotage, ou son plan de financement. Une commission nationale ad hoc du PNRQAD14, placée auprès du ministre du logement, a examiné l'ensemble des candidatures. Quarante communes qui ont été choisies

pour mettre en oeuvre ce programme. Onze d'entre elles ont été retenues avec un périmètre

restreint et quinze vont bénéficier d'un seul d'accompagnement à l'ingénierie. Ces villes sont

inscrites au décret de 2009 précité. Le démarrage effectif du programme était prévu dès la fin de l'année 2010. Toute

l'année étant consacrée à un approfondissement du projet par les communes concernées et à la

signature d'une convention entre les porteurs de projet et l'Etat. En effet, chaque projet de requalification doit faire l'objet d'une convention pluriannuelle d'une durée de cinq ou sept ans entre la collectivité porteuse du projet, l'Etat, l'ANRU et l'ANAH. Cette convention pourra

être signée par tous les partenaires acteurs du projet. Dans le cas d'un territoire en délégation

de compétence, c'est le délégataire qui contresignera la convention au titre des crédits d'aides

à la pierre. Le Préfet de département et les services interministériels en charge des politiques

du logement sont les interlocuteurs de la collectivité durant toute la phase amont de

finalisation du projet. Le Préfet, délégué territorial pour les deux agences est mandaté pour

négocier la convention. Dès le 17 juin 2010, le premier protocole d'accord PNRQAD a été signé entre la ville de Bordeaux, l'Etat, l'ANRU, l'ANAH et les opérateurs. Le projet bordelais est ainsi le

premier des quarante projets retenus à disposer d'un protocole détaillé des actions qui seront

mises en oeuvre sur son quartier ancien dégradé. Cette commune a rapidement été suivie par

celle du Havre, au début du mois de juillet 2010. Mais de manière générale, le démarrage du

PNRQAD a été retardé. La phase de contractualisation a en effet pris plus de temps que

prévu. L'ANRU espère signer la totalité des conventions d'ici octobre 201115. A ce jour, huit

14Commission instituée par le décret n° 2009-720 du 17 juin 2009 relatif à la commission du programme

national de requalification des quartiers anciens dégradés Cette commission est présidée par un représentant

du ministère du logement et elle est composée de parlementaires, représentants de l'Etat, de l'ANRU, de

l'ANAH, d'associations d'élus locaux, ainsi que d'organismes intervenant en matière de politique locale de

l'habitat : composition définie par le décret

15AULH, dépêche n°5271, 6 juillet 2011, entretien avec Guillaume Bourlier chargé de mission ANRU

6

conventions PNRQAD ont été conclues, dont la toute première a été signée avec la ville de

Saint-Denis (Seine-Saint-Denis) le 14 octobre 2010. Pour le PNRQAD, la loi MLLE du 25 mars 2009 détermine à l'article 25 des objectifs

précis de réhabilitation de 60 000 logements privés, dont au moins 20 000 devant faire l'objet

d'un conventionnement, et la production de 25 000 logements locatifs sociaux et 5 000 places d'hébergements ou de transition. Le PNRQAD est un programme d'action ambitieux qui prévoit des interventions très

complètes portant à la fois sur le bâti, l'humain et l'urbain. Mais, est-il accompagné des

moyens financiers, juridiques et techniques suffisants pour venir répondre au phénomène spécifique et persistant de dégradation des quartiers anciens? Il convient de s'interroger sur la nécessité de mettre en place un programme national à destination des quartiers d'habitat ancien, alors que des outils d'intervention spécifiques

existent déjà. Quels vont être les apports réels de ce programme, et comment va-t-il s'articuler

avec les outils déjà existants? Le PNRQAD aura-t-il l'envergure du PNRU, les deux programmes sont-ils réellement comparables? Afin de répondre à ces questions, j'ai été amenée à compléter mes recherches documentaires et ma réflexion personnelle, en contactant plusieurs collectivités retenues pour expérimenter le PNRQAD. J'ai donc élaboré un questionnaire type portant sur le programme afin d'interroger différents responsables de sa mise en oeuvre. Le questionnaire se trouve en annexe 1 de ce mémoire. Ainsi, j'ai rencontré M. Lerda, directeur du service politique de la

ville et habitat à la Communauté d'agglomération du Pays d'Aix et Mme Serevat, chargée de

mission PNRQAD pour la commune de Marignane. De plus, j'ai eu un entretien téléphonique avec Mme Boin, chargée de mission au service de l'habitat de la ville du Havre et en charge du PNRQAD. Par ailleurs, pour avoir une vision comparative, j'ai pris contact avec Mme Bessellere, chargée de l'OPAH intercommunale à la communauté d'agglomération Arles Crau Camargue Montagnette qui démarre cette année. 7 La PNRQAD est un programme expérimental qui envisage une restructuration profonde des quartiers anciens dégradés. Il vient ainsi répondre à plusieurs enjeux en

proposant un plan d'action global et il doit s'articuler avec les procédures déjà existantes

(Première partie). Cependant, sa mise en oeuvre à venir reste encore incertaine, notamment au regard de son financement, de la coordination des différents acteurs, et de la difficulté persistante à requalifier certains quartiers anciens sans porter préjudice aux populations modestes qui y habitent (Seconde partie). Première partie. Un nouveau programme pour une requalification globale des quartiers anciens dégradés Le PNRQAD se présente non comme une procédure spécialisée, mais comme un outil

permettant d'agir en profondeur pour réhabiliter les quartiers anciens dégradés. L'ambition de

ce programme est affichée dans la loi MLLE : il a été conçu pour répondre à des enjeux

sociétaux et comprend des actions diverses (chapitre1). Il vient compléter une boîte à outils

déjà bien remplie. Il paraît alors intéressant d'analyser qu'elle sera l'articulation de ce

programme avec les procédures existantes (chapitre 2). Chapitre 1. Un programme expérimental ambitieux Le PNRQAD a été instauré afin de répondre à de grands enjeux sociaux et urbains. Il est indispensable d'analyser le cadre global dans lequel vient s'insérer ce programme (paragraphe 1), ainsi que son contenu en terme d'actions (paragraphe 2). 8

Paragraphe 1. Les enjeux du PNRQAD

Le PNRQAD a été adopté dans un contexte de crise pour venir répondre à une pénurie de logement (A), tout en suivant les principes du renouvellement urbain (B) et la logique de projet (C). A. Apporter une réponse à une crise du logement sans précédent Les déficits cumulés de la production de logements en France depuis 25 ans, notamment de logements sociaux, la croissance démographique soutenue et le décalage entre

les caractéristiques de l'offre immobilière et les capacités financières des ménages ont

entraîné une multiplication des situations alarmantes de " mal logement »16. Et cela s'observe

tout particulièrement dans les quartiers anciens dégradés. De plus, le rapport de la Fondation Abbé Pierre de 201017 constate que la crise économique actuelle accentue la crise du logement. Selon ce rapport, trois dimensions majeures de la crise du logement se trouvent renforcées en cette période d'incertitudes économiques. Ainsi, le déficit d'offre de logements s'accentue et cela rend de plus en plus difficile l'accès au logement pour les personnes modestes, mais aussi pour celles appartenant aux couches intermédiaire ou moyenne. Par ailleurs, l'occupation d'un logement n'offre plus aucune garantie face à l'avenir. En effet, la perspective d'y demeurer ou de pouvoir en sortir

pour améliorer ses conditions d'habitat ou sa position résidentielle n'est pas assurée. Enfin, le

rapport note un glissement inéluctable vers l'habitat précaire ou indigne, sous ses multiples

formes : occupation de locaux non destinés à l'habitation, squats, habitat chez des tiers etc.

Soutenir la construction neuve n'est pas l'unique action à mettre en oeuvre pour sortir de cette crise du logement. Un effort particulier doit être mené pour traiter les logements existants non décents voire indignes, qui sont majoritairement occupés par des populations

16Cette construction verbale a été dans un premier temps employée dans les années 1980 par certaines

associations militantes et par la Fondation Abbé Pierre pour recouvrir les situation d'insalubrité et/ou de

grande précarité des occupants ou aspirants au logement, avant d'être reprise progressivement par quelques

médias, comme l'Humanité ou le Monde dans les années 2000

17Fondation Abbé Pierre, 15ème rapport annuel, " l'état du mal logement en France », 2010

9 modestes. En effet, faute de moyens pour occuper un logement décent, ces populations se reportent sur des logements moins chers, mais en très mauvais état. Cette situation est exploitée par les marchands de sommeil. Ainsi, certains locaux, pourtant impropres à l'habitation, se trouvent occupés par des familles modestes versant un loyer souvent élevé pour pouvoir s'y maintenir. Les quartiers d'habitat ancien sont des zones de la ville où se concentre un habitat dégradé voire indigne. L'Etat, en instaurant le PNRQAD, a pour ambition de mener une politique d'envergure en direction de ces quartiers afin de traiter efficacement les situations d'habitat indigne ou vacant et de produire du logement de qualité. Ce programme doit

permettre de remettre sur le marché des logements qui étaient soit inhabités, soit indignes. Il

s'agit d'un véritable enjeu social et économique. Les politiques du logement en France doivent

aujourd'hui s'intéresser au tissu urbain existant dégradé afin de le requalifier et de permettre à

ses habitants de vivre dans des conditions décentes. Le PNRQAD a donc pour ambition de participer à la lutte contre le " mal logement ». Ainsi, c'est tout naturellement que l'ANAH a été instituée comme un acteur phare du PNRQAD. Cette agence créée en 1971 a pour mission de mettre en oeuvre la politique

nationale de développement, de réhabilitation et d'amélioration du parc de logements privés

existant. Elle promeut la qualité et encourage l'exécution de travaux en accordant des

subventions aux propriétaires. Sa vocation sociale l'amène à se concentrer sur les publics les

plus modestes. La loi MLLE qui instaure le programme, a pour ambition affichée d'apporter une réponse à la crise française du logement. Lors des débats parlementaires, Mme Boutin a

présenté le texte de loi comme étant opérationnel, visant à faciliter l'accès des classes

moyennes et modestes au logement et à lutter contre " le mal logement ». Elle a rappelé que le

logement est un des besoins fondamentaux de tout homme et que ne pas y répondre collectivement, c'est compromettre la dignité humaine, c'est favoriser l'exclusion et remettre en cause les fondements mêmes de notre pacte social. Elle a insisté sur le fait que la

construction de logements durant les dernières décennies n'a pas été suffisante et que la loi du

10

25 mars 2009 est une loi incontournable et nécessaire qui permettra d'intervenir sur le secteur

du logement. Dès lors, un des grands enjeux du PNRQAD est d'apporter des solutions à la crise du

logement actuelle, en intervenant sur les tissus urbains existants dégradés et en produisant une

offre nouvelle de logement. Ce faisant, il répond aussi à un objectif majeur de l'urbanisme en France qui est la densification et la lutte contre l'étalement urbain. B. Refaire la ville sur la ville : un renouvellement urbain de qualité La loi SRU du 13 décembre 200018, dans une démarche de développement durable, incite à la réduction de la consommation des espaces non urbanisés et de la péri- urbanisation19. Elle veut favoriser la densification raisonnée des tissus urbains existants. Le renouvellement urbain est une action de reconstruction de la ville sur elle-même. Cela permet de traiter les problèmes sociaux, urbanistiques et architecturaux de certains

quartiers, notamment anciens. C'est un outil privilégié de lutte contre la paupérisation, contre

l'habitat indigne, les marchands de sommeil et la ségrégation sociale. M. Demouveaux, conseiller à la Cour administrative d'appel de Paris définit ainsi le renouvellement urbain : " Ce n'est pas un type particulier d'opération, mais un projet politique visant par une série

d'opérations coordonnées à revaloriser un site urbain dégradé, désaffecté ou paupérisé en y

mettant en oeuvre les principes de mixité et de diversité urbaine. »20 Le renouvellement urbain est en général un phénomène de densification du tissu urbain. La ville évolue sur elle-même et sa croissance se fait par mutation du tissu urbain grâce à des opérations de démolition-reconstruction ou de construction dans les dents creuses21.

18Loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains

19La péri-urbanisation est un processus d'expansion spatiale de la ville. Il se traduit par une augmentation des

prix du foncier et des pressions accrues sur l'environnement et les paysages. La péri-urbanisation contribue

aussi à augmenter l'empreinte écologique d'une ville, ses émissions de gaz à effet de serre en entraînant

d'importants déplacements quotidiens entre l'habitat du citadin et son lieu de travail.

20 " La notion de renouvellement urbain » , Droit de l'aménagement, de l'urbanisme et de l'habitat (DAUH),

2002, Editions Le Moniteur, p. 125

21Une dent creuse , c'est une ou plusieurs parcelles non bâties mais insérées dans un tissu urbain construit.

11 Reconstruire la ville sur elle-même, sans consommer de nouveaux terrains, est

aujourd'hui une réponse apportée à l'étalement urbain. Néanmoins, il est plus coûteux de

démolir pour reconstruire, que de construire sur des parcelles libres. Ainsi, le renouvellement urbain peut se traduire par une hausse des prix des logements afin de rendre l'opération

rentable, ce qui peut conduire à une ségrégation sociale. Pour éviter cela, une action publique

est nécessaire et elle peut se faire aujourd'hui grâce à des acteurs comme l'ANRU. Le renouvellement urbain n'implique pas nécessairement un recours à la démolition, il peut s'agir de requalification de quartiers existants sans démolition. On parle alors de réhabilitation. Le PNRQAD répond parfaitement à l'objectif de renouvellement urbain. En effet, il vise à mener une action publique globale sur les quartiers d'habitat ancien, afin d'enrayer le

phénomène de déqualification, de ramener les habitants en coeur de ville, de remettre sur le

marché les logements vacants et d'inciter de nouvelles populations à vivre dans ces quartiers.

La démolition n'est pas un objectif en soi, elle ne sera envisagée que si elle est indispensable

pour résoudre les problèmes urbains et sociaux persistants. A l'heure du Grenelle de l'environnement, la lutte contre l'étalement urbain et la

limitation de l'usage de la voiture sont des objectifs importants à atteindre, et cela passe par la

réhabilitation des quartiers anciens, notamment des coeurs de ville laissés à l'abandon. En outre, dans une démarche de développement durable, l'habitat réhabilité dans le cadre du PNRQAD doit répondre à des normes énergétiques performantes. Cela permet de

lutter contre la précarité énergétique. La notion de précarité énergétique est assez nouvelle,

mais elle est de plus en plus présente dans la législation de l'urbanisme et de l'habitat. Elle doit

aujourd'hui être prise en compte par les opérations de renouvellement urbain. La loi dite

Grenelle 222 a introduit à l'article 4 de la loi du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit

au logement, la définition de la précarité énergétique : "Est en situation de précarité

énergétique au titre de la présente loi une personne qui éprouve dans son logement des

difficultés particulières à disposer de la fourniture d'énergie nécessaire à la satisfaction de

22Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement dite loi Grenelle 2

12 ses besoins élémentaires en raison de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'habitat.» Le rapport de la Fondation Abbé Pierre pour l'année 2010 dénonce la montée de la

précarité énergétique en France et déclare que des moyens importants doivent être mis en

oeuvre pour lutter contre ce phénomène. La précarité énergétique résulte des faibles revenus

des ménages conjugués à une mauvaise qualité thermique des logements et à l'explosion des

coûts de l'énergie. Selon le rapport, elle se manifeste pour de nombreuses familles par des

difficultés d'ordre financier. Mais, elle peut se traduire également par des pratiques

dangereuses comme le calfeutrement des aérations ou l'utilisation de solutions de chauffage

inadaptées, ou encore par une privation de chauffage. La précarité énergétique a donc des

conséquences graves sur la santé des personnes, ainsi que sur leur vie sociale. À partir des

résultats de l'Enquête logement de 200623, l'ANAH a identifié près de 3,4 millions de

ménages touchés par la précarité énergétique, soit 13 % des ménages en France. Le PNRQAD

comprend, dans son plan d'action, des interventions spécifiques pour lutter contre ce grave phénomène. Ainsi, d'après l'ANRU24, ce programme participe bien à une démarche de

développement durable, en portant une attention particulière à la lutte contre l'étalement

urbain, l'amélioration des performances énergétiques, mais aussi le développement d'énergies

renouvelables ou d' aménagements urbains verts. Il s'agit d'engager des actions pérennes pour prévenir un nouveau cycle de dégradation et éviter le report des dysfonctionnements du

quartier requalifié vers d'autres sites. Le PNRQAD répond à une démarche de projet urbain.

C. Répondre à une logique de projet et prendre en compte les politiques existantes en matière d'habitat et d'urbanisme L'article L 300-1 alinéa premier du Code de l'urbanisme dispose que : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique

locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques,

23ANAH, étude " Le parc privé dans l'enquête nationale logement 2006 »

24ANRU, rapport " Programme national de requalification des quartiers anciens dégradés », présenté au

Ministre du logement et de la ville, juin 2008

13 de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements

collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre

l'insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. » Le PNRQAD est une opération d'aménagement d'envergure qui répond aux objets cités à l'article L 300-1 du code de l'urbanisme, notamment en terme de projet urbain, de politique locale de l'habitat ou encore de lutte contre l'insalubrité. En effet, ce programme est conçu de manière globale, selon une réelle logique de

projet. Il ne constitue pas un ensemble de mesures pouvant être appréhendées isolément. Tout

l'intérêt du PNRQAD réside dans le fait qu'il concentre les moyens et les actions afin de

mettre en oeuvre un projet de requalification, pensé en amont par la collectivité porteuse et les

représentants de l'Etat. Sa mise en oeuvre se fait dans la durée, cinq ans au minimum, et elle repose sur des études avancées et complètes. En outre, l'article 25 de la loi MLLE précise que le PNRQAD doit engager les actions nécessaires pour requalifier globalement les quartiers anciens tout en favorisant la mixité sociale et en recherchant un équilibre entre habitat et activités. Le PNRQAD doit donc

poursuivre les deux objectifs de mixité sociale et urbaine. La mixité sociale c'est la mixité de

la population qui vit dans ces quartiers, tant au niveau de l'âge que de la catégorie socio-

professionnelle ou de l'origine ethnique. La mixité fonctionnelle traduit un équilibre entre les

différentes fonctions urbaines (habitat, activités et services). Mixité sociale et mixité

fonctionnelle sont des principes fondamentaux en urbanisme que l'on retrouve à l'articlequotesdbs_dbs33.pdfusesText_39

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