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Délivré par l"Université Montpellier II

Préparée au sein de l'école doctorale

EDEG

Et de l'unité de recherche

Montpellier Recherche en Management

Spécialité : Sciences de gestion

Présentée par Christophe DONDEYNE

Soutenue le vendredi 19 décembre 2014 devant le jury composé de

Monsieur Denis TRAVAILLÉ, Professeur à

l'Université de Lyon III

Monsieur Gérald NARO, Professeur à

l'Université de Montpellier I Directeur de thèse

Co-directeur de

thèse

Monsieur Marc BOLLECKER, Professeur à

l'Université de Haute Alsace Rapporteur

Monsieur Laurent CAPPELLETTI, Professeur

au Conservatoire National des Arts et Métiers Rapporteur

Madame Nathalie ANGÈLE-HALGAND, Maître

de conférences à l'Université de Nantes

Monsieur Yannick GOMEZ, chef du service

financier et contrôle de gestion du CEA Marcoule

Suffragant

Membre invité

LA LÉGITIMITÉ DU CONTRÔLEUR DE GESTION DANS LE

SECTEUR PUBLIC

LE CAS D"UNE ORGANISATION PUBLIQUE PROFESSIONNELLE, LE CEA. 2 3

L"université n"entend donner aucune

approbation ni improbation aux opinions émises dans cette thèse ; ces opinions doivent être considérées comme propres à leurs auteurs 4 5

Remerciements

Je tiens, en ces quelques mots, à exprimer ma profonde gratitude aux Professeurs Denis

Travaillé et Gérald Naro pour avoir accepté d"encadrer mon travail de thèse. Je les remercie

pour leurs conseils et leur regard avisé, transformant ainsi mon épreuve doctorale en véritable

école de la réflexion et de la curiosité. Je remercie Madame Angèle-Halgand et Messieurs les Professeurs Cappelletti et Bollecker

pour avoir accepté d"être membres du jury de soutenance et pour avoir donné à mes résultats

une légitimité scientifique. S"engager dans la voie doctorale est souvent comparable à une épreuve nautique en solitaire.

Et c"est lorsque l"on approche de la ligne d"arrivée que l"on se rend compte que de

nombreuses personnes comptaient sur vous. Ces personnes sont même prêtes à vous accompagner sur les derniers milles. C"est pourquoi je tiens à remercier tous les membres de

MRM Comptabilité et Société qui ont su m"écouter et me conseiller afin d"améliorer mon

travail. Merci également à Valérie, Philippe, Céline, Yves, Ariel et Sophie pour vos précieux

conseils et le temps consacré à mes pré-soutenances.

Cette thèse accorde une place importante à l"étude de terrain. J"exprime ainsi toute ma

gratitude au CEA Marcoule afin de m"avoir permis de réaliser ce travail dans les meilleures conditions. Je remercie également Yannick Gomez et Pierre Bonillo ainsi que tous les membres du Service Financier et Contrôle de Gestion pour m"avoir accueilli et accompagné tout au long de ces quatre années. Merci enfin à mes parents et à mes amis qui connaissent désormais, et ce malgré eux, les

difficultés et les satisfactions que procurent la réalisation et la rédaction d"une thèse.

6 7 8

A tous ceux qui m"ont inlassablement répété au cours de ces derniers mois : " Alors ta thèse,

elle en est où ? » 9 10

Sommaire

Sommaire ........................................................................................................................... 9

Introduction générale ........................................................................................................ 11

Première partie - Secteur public, modernisation de la gestion publique et légitimité des

contrôleurs de gestion ....................................................................................................... 21

Chapitre 1- De la nécessité du contrôle de gestion dans les organisations publiques. 22

Section 1 - Le managérialisme au service de la lente métamorphose du Léviathan .......... 25

Section 2 - Le contrôle de gestion au coeur de la nouvelle légitimité publique. ................. 55

Chapitre 2- Le contrôleur de gestion dans les organisations publiques, une approche en

termes de légitimité ........................................................................................................... 88

Section 1 - La fonction de contrôleur de gestion dans le secteur public : de l"émergence au

besoin de se légitimer .......................................................................................................... 92

Section 2- Stratégie de légitimation du contrôleur de gestion............................................. 152

Seconde partie - La légitimation et la légitimité des contrôleurs de gestion à travers leurs

histoires croisées ................................................................................................................ 186

Chapitre 3- Etude de cas enchâssés, étude exploratoire et présentation du terrain de

recherche ............................................................................................................................ 188

Section 1 - Posture épistémologique et méthodologie de recherche .................................. 190

Section 2 - Présentation du contexte et du terrain de recherche ......................................... 214

Chapitre 4- Des histoires de contrôleurs débutants ....................................................... 232

Section 1 - Les jeunes premiers .......................................................................................... 234

Section 2 - Les nouveaux convertis .................................................................................... 277

Chapitre 5- Des histoires de contrôleurs confirmés ....................................................... 308

Section 1 - Les caméléons .................................................................................................. 309

Section 2 - Les conseillers du roi ........................................................................................ 352

Apports et discussion ........................................................................................................ 386

Conclusion générale .......................................................................................................... 402

Bibliographie ...................................................................................................................... 412

11 12 Ce qui est en jeu aujourd"hui, c"est le rôle fondamental, aux yeux de l"ensemble des Français, que doivent jouer l"Etat et les services publics. Ils doivent être capables d"assurer, dans les

meilleures conditions d"équité et d"efficacité, les indispensables missions de garants des

valeurs républicaines, de défenseurs de l"intérêt général et de promoteurs du progrès

économique et social.

Or les conditions dans lesquelles ces missions sont aujourd"hui remplies ne sont pas pleinement satisfaisantes. Elles ne le sont pas pour les agents de la fonction publique qui ont été trop souvent dans le

passé négligés, voire oubliés ou injustement critiqués. Ils doivent être les acteurs à part

entière des évolutions à mettre en oeuvre. Ils peuvent l"être; ils le souhaitent. Ils ont de leur

mission une idée assez haute pour espérer légitimement l"exécuter dans les meilleures

conditions de travail et d"efficacité. Michel Rocard, Circulaire du 23 février 1989 relative au renouveau du service public

Introduction générale

Depuis maintenant plus de vingt ans, de nombreux pays de l"OCDE ont amorcé une politique de modernisation de leur gestion publique. Cheminant progressivement d"une administration publique (Public Administration) vers une nouvelle gestion publique (New Public Management), voire pour certains une nouvelle gouvernance publique (Osborne, 2006),

l"ensemble de ces pays ont accompagné ces transformations culturelles par des réformes

institutionnelles. En France, la Loi Organique relative aux Lois de Finance (LOLF) reste à ce jour la réforme la plus aboutie et la plus consensuelle afin de tenter de marquer durablement

le paysage politique et administratif français (Perret, 2006) et de faire oublier l"échec discret

de la RCB (Rationalisation des Choix Budgétaires) engagée dans les années 70. Les

organismes publics disposent désormais de plus d"autonomie et d"un contrôle à distance plus

intense (Fargeon et al., 2001) et substituent une logique de résultats à une logique orientée

vers les moyens. La LOLF est également vecteur de généralisation et de développement du

contrôle de gestion puisqu"elle suppose un contrôle a posteriori et la mise en place de

correctifs en cas d"écarts avec les objectifs (Lambert et Migaud, 2006). Observée tout d"abord dans les administrations et les organismes anglo-saxons (Maurel, Carassus et Gardey, 2011), la diffusion du contrôle de gestion dans le secteur public semble puiser ses origines dans une volonté partiellement affirmée des politiques, de transposer des

méthodes et des outils de contrôle du secteur privé vers la sphère publique. Pour certains

13

auteurs, cette transposition reste délicate et la pertinence de la démarche semble loin d"être

avérée (Hofstede, 1978, Dermer et Lucas, 1986, Gibert, 2002, Mintzberg, 2005).

Ce "managérialisme" pêche de fait par l"idée que, lorsqu"on le pousse au bout de sa logique,

ce que l"on demande à une organisation publique, c"est de ressembler au maximum à une entreprise alors que le véritable management public consisterait à faire en sorte que ces organisations ressemblent davantage à ce que leur gouvernants prétendent qu"elles sont, à

renforcer leur publicitude (publicness) plutôt qu"à la gommer tout en travaillant leur

performance. Tel est assurément le point crucial de la gestion publique. (Gibert, 2002) En succombant au mimétisme des pratiques managériales issues des entreprises privées, les organismes publics démontrent ici leur difficulté à repenser en profondeur leurs modes de

fonctionnement et à proposer un modèle de pilotage de la performance adapté à leurs besoins.

A ces difficultés peuvent être juxtaposées des pressions coercitives, qui pour la plupart

correspondent à des " injonctions pressantes à se moderniser » (Naro, 2010), matérialisées par

des circulaires interministérielles censées guider les organisations dans leurs efforts (circulaire

du 21 juin 2001 relative au développement du contrôle de gestion dans les administrations). La tentation du mimétisme pourrait donc trouver comme origine la précipitation et

l"incertitude auxquelles les organisations publiques sont désormais confrontées, ce qui

justifierait alors le recours à un existant plutôt qu"à un réel effort d"innovation managériale.

Le développement de méthodes de contrôle et de pilotage par les résultats illustre par ailleurs

le crédit accordé au modèle de gestion des entreprises alors même que depuis plus de 30 ans,

des travaux en sciences de gestion, qu"ils soient critiques ou alternatifs, dénoncent les limites et les biais de cette doctrine du chiffre. En effet, en faisant le pari de la transposition, les

organismes publics ont peut-être également fait le pari de transposer la perversité du système.

Désormais confrontés au défi de structurer leurs systèmes de contrôle et de gérer l"incertitude

que leur impose l"autonomie dont ils disposent, les organismes publics semblent contraints

d"identifier des acteurs susceptibles d"articuler clairement les processus opérationnels à partir

des attentes stratégiques, de coordonner l"architecture de ces systèmes et d"en assurer

l"animation (Lambert, 2005) ; des acteurs capables de porter le travail d"institutionnalisation de ces nouvelles pratiques. Ainsi, comme le prévoit la LOLF, les organismes publics doivent

désormais disposer d"équipes de contrôleurs et de correspondants (ou praticiens) du contrôle

14 de gestion au niveau déconcentré afin d"aider les responsables locaux1. Le recrutement de contrôleurs de gestion devient donc une priorité.

Cependant, le risque de succomber au mimétisme est ici aussi élevé. Si les outils et les

méthodes demandent à être transposés avec prudence et adaptabilité, la fonction de contrôleur

demande, quant à elle, à être construite socialement et il semble presque impossible de

décréter la légitimité d"individus au travers de circulaires et de textes de loi. Dans cette

perspective, qu"en est-il de la légitimité des contrôleurs de gestion dans les organisations

publiques ? Depuis plus de dix ans maintenant, de nombreux auteurs se sont efforcés de clarifier l"image

de la fonction, à déterminer quelles tâches le contrôleur était susceptible d"accomplir, quels

rôles il était capable d"endosser, quelles activités le caractérisaient le mieux, quelles

compétences il détenait, etc. Pendant longtemps relayé au rôle de beancounter, certains le

voient désormais évoluer vers un fantasmatique business partner dont les rôles s"orienteraient

vers des activités de conseil (Anastas, 1997, Friedman et Lyne, 1997, 2001, Vaivio, 2004,

Fornerino et Godener, 2006), facilité entre autre par les évolutions technologiques récentes

(Kaplan, 1995, Scapens et Jazayeri, 2003), ainsi que par une implication de plus en plus visible dans les mécanismes d"apprentissage organisationnel (Besson et Bouquin, 1991) et dans le processus décisionnel (Siegel et Sorensen, 1999). Pour d"autres, au contraire, le constat s"avère plus nuancé voire assombri (Byrne et Pierce

2007, Meysonnier et Pourtier 2006, Hoffjan, 2004, Jordan, 2005) et estiment que la fonction

ne semble pas avoir saisi pleinement l"occasion d"évoluer. Opportunité manquée ou bien

inertie d"un métier fortement lié à des contraintes organisationnelles (Boisvert et al. 2008),

l"avenir du contrôleur de gestion reste à ce jour entaché d"incertitudes et le risque de voir ce

constat s"élargir aux organismes publics apparait dès lors manifeste.

Les incertitudes qui entourent l"avenir des contrôleurs semblent par ailleurs puiser leurs

sources dans ce qui apparaît désormais comme une crise de légitimité de la fonction. Symbole

d"une financiarisation outrageusement accentuée dans les organisations au cours de ces trente

dernières années, les contrôleurs souffrent visiblement d"amalgames et d"apriori qui les

empêchent de s"émanciper de la comptabilité financière et du reporting ainsi que de leur

position fortement centralisée (Bollecker, 2010). Plus en amont, Bouquin et Fiol (2007)

1 Guide méthodologique de la DIRE (Délégation interministérielle à la réforme de l'Etat) " Le contrôle de

gestion dans les administrations de l'État : éléments de méthodologie» 15

s"inquiètent également des dynamiques d"enseignement de la discipline qui, d"après eux,

marquent un décalage avec les réalités perçues sur le terrain par les managers.

La question de la légitimité des contrôleurs de gestion pourrait donc constituer le coeur du défi

auquel sont confrontées certaines organisations du secteur public. La présence dans l"organigramme d"une fonction de contrôleur de gestion ne suffit (visiblement) pas à assurer la mise en place d"un système de contrôle de gestion ; en particulier lorsque le soutien actif

du Secrétaire ou du Directeur général, la disponibilité ou l"expérience de mise en oeuvre de

changement font défaut au contrôleur (Gibert, 1995). La mise en place de processus de

contrôle et de systèmes de pilotage de la performance dans le secteur public ne semble donc

s"envisager que par l"appui et le concours de contrôleurs de gestion légitimes, à même de

pouvoir assurer la diffusion d"une culture de gestion et capables de porter le travail d"institutionnalisation du contrôle dans ces structures. Or, pour les bureaucraties professionnelles, qui demeurent historiquement réfractaires au contrôle de gestion et qui ont

fait émerger la fonction de manière mimétique (Dondeyne, 2013), le métier de contrôleur

reste soumis à un certain nombre de jugements défavorables qui nous poussent à nous

demander si les acteurs qui composent ces superstructures n"ont pas trouvé dans la fonction le Cheval de Troie (Nobre, 2004) responsable de l"invasion comptable qu"ils observent chaque jour un peu plus.

La légitimité est un thème abordé depuis maintenant plusieurs décennies en sociologie et en

sciences de gestion. Concept vertueux et fondateur de la reconnaissance sociale, elle constitue pour Max Weber l"essence même du pouvoir des individus ou des institutions. Repris dans les travaux néo-institutionnels dès la fin des années 70 (Meyer et Rowan, 1977, Scott et Meyer,

1983, DiMaggio et Powell, 1983, Suchman, 1995), elle offre une alternative en matière

d"explication des formes et des finalités organisationnelles (Tolbert et Zucker, 1996). Les

néo-institutionnels assimilent bien souvent la légitimité à une contrainte pesant sur les

organisations, poussant ces dernières à devoir se conformer de manière proactive ou réactive.

Mais cette approche centrée sur les organisations laisse relativement peu de place à

l"observation des comportements individuels alors même que les travaux néo-institutionnels

les plus récents encouragent l"étude des stratégies d"acteurs (Oliver, 1991 ; Greenwood et al,

2002 ; Lawrence et Suddaby, 2006), notamment à travers le concept d"entrepreneur

institutionnel. 16

Toutefois, la légitimité individuelle reste à ce jour un champ d"étude relativement peu exploré

en sciences de gestion. De plus, les quelques travaux abordant le sujet se focalisent sur les dirigeants d"entreprises (Pichard-Stamford, 2000, Petit et Mari, 2009, Messeghem 2010) pour

lesquels les déterminants wébériens de la légitimité servent le plus souvent de point de départ.

L"étude de la légitimité du contrôleur de gestion appelle, quant à elle, à un peu plus de

subtilité tant la manifestation d"un quelconque pouvoir reste discrète voire inexistante selon les profils observés. Nous formulons pour cela notre problématique autour de trois questions de recherche correspondant aux trois temps de notre analyse. Quels sont les déterminants de la légitimité des contrôleurs de gestion ?

Quelles sont les stratégies de légitimation mises en oeuvre par ces derniers afin de

construire, pérenniser et accroitre cette légitimité ? Comment ces stratégies individuelles participent-elles au processus d"institutionnalisation du contrôle de gestion ?

Structure du travail

La réponse à notre problématique s"articule autour de deux grandes étapes. Dans une première

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