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Royaume du Maroc

ÉTUDE D'ÉVALUATION

DE LA GESTION DES SYSTÈMES DE FINANCES PUBLIQUES Groupe de travail national du Ministère des Finances et de la Privatisation au Maroc et de la Banque mondiale

March 2007

MNACS

DÉPARTEMENT DE LA RÉGION DU MOYEN-ORIENT

ET DE L'AFRIQUE DU NORD

Banque mondiale

ACRONYMES ET ABRÉVIATIONS

BAM : Barid Al Maghrib (Banque centrale du Maroc)

CCG : Caisse centrale de garantie

CDMT : Cadre de dépenses à moyen terme

CDVM : Conseil déontologique des valeurs mobilières

CED : Contrôle des engagements de dépenses

CFAA : Country Financial Accountability Assessment (Évaluation de la gestion des systèmes de finances publiques) CGED : Contrôle général des engagements de dépenses

CGR : Compte général du Royaume

CNCC : Compagnie nationale des commissaires aux comptes

CRC : Cour régionale des comptes

CST : Comptes spéciaux du Trésor

DAI : Direction de l'Audit et de l'Inspection DEPP : Directions des Établissements et entreprises publics DPEG : Direction de la Politique économique générale DREF : Direction régionale des Eaux et Forêts EEP : Établissements et entreprises publics

EP : Entreprise publique

FMI : Fonds monétaire international

GID : Gestion intégrée de la dépense GIPE : Système de gestion intégrée du personnel de l'Etat

GRH : Gestion des ressources humaines

IGAS : Inspection générale des affaires sociales

IGF : Inspection générale des finances

IGM : Inspection générale ministérielle INDH : Initiative nationale pour le développement humain ISCAE : Institut supérieur de commerce et d'administration économique MFP : Ministère des Finances et de la Privatisation MMSP : Ministère de la Modernisation du secteur public

OCP : Office chérifien des phosphates

OEC : Ordre des experts comptables

ONCF : Office national des chemins de fer

ONE : Office national de l'électricité

ONEP : Office national de l'eau potable

ONT : Office national des transports

PARAP : Programme d'appui à la réforme de l'administration publique P-EES : Programmes d'études économiques et sectorielles

PCG : Plan comptable général

PLR : Projet de loi de règlement

PPR : Paierie principale des Rémunérations REC Référentiel des emplois et des compétences SEGMA : Services de l'État gérés de manière autonome TGR : Trésorerie générale du Royaume ÉTUDE D'ÉVALUATION DE LA GESTION DES SYSTÈMES DE FINANCES

PUBLIQUES

Table des matières

No de Page

PRÉFACE

REMERCIEMENTS

INTRODUCTION

RÉSUMÉ DU RAPPORT ...........................................................................................i

PLAN D'ACTIONS RECOMMANDÉ.......................................................................v PARTIE I : LES RÉFORMES DANS LE DOMAINE BUDGÉTAIRE.....................1 Résumé des conclusions du CFAA de 2003....................................................1 Plan d'actions retenues au CFAA de 2003......................................................2 I. Une présentation des documents budgétaires qui accroît la transparence budgétaire .......................................................................3 II. Une réforme progressive de la gestion budgétaire, sans modification en profondeur de la législation actuelle..........................5 III. La réforme de la globalisation (ou fongibilité) des crédits..................6 IV. La prochaine étape de la globalisation passe nécessairement par un élargissement de son périmètre.................................................11 V. La réforme conjointe du pilotage budgétaire par objectifs et indicateurs de résultats se poursuit à un rythme satisfaisant................12 VI. Le chantier de la pluri-annualité est ouvert avec la mise en place expérimentale d'un Cadre de dépenses à moyen terme..............15 PARTIE II : LA RÉFORME DE LA DÉCONCENTRATION BUDGÉTAIRE........17 Résumé des conclusions du CFAA de 2003....................................................17 Principales recommandations du CFAA de 2003............................................17 I. La déconcentration de la gestion budgétaire........................................18 II. La déconcentration doit aussi se poursuivre par la contractualisation croissante des relations entre l'administration centrale et

les services extérieurs ..........................................................................22

PARTIE III : L'INSUFFISANCE DES OUTILS DE GESTION DES

CRÉDITS DE PERSONNELS....................................................................................26

Résumé des conclusions du CFAA de 2003....................................................26 Principales recommandations du CFAA de 2003............................................26 I. L'implication des ministères techniques dans la gestion de leurs crédits de personnels tout au long de la chaîne du

cycle budgétaire reste limitée,..............................................................27

II. Cette situation, qui pouvait perdurer dans le système de gestion budgétaire antérieur, va très rapidement se heurter aux nouvelles exigences de la gestion par objectifs et par programmes ainsi que du CDMT.........................................................31 III. La réforme du mode de gestion des crédits de personnels devrait comporter, dans le cadre d'un plan d'ensemble, trois étapes graduelles au terme desquelles les ministères seraient responsables de leurs crédits................................................................32 PARTIE IV : L'INFORMATISATION INTÉGRÉE DU SYSTÈME BUDGÉTAIRE ET COMPTABLE - GID..................................................................38 Résumé des conclusions du CFAA de 2003....................................................38 Principales recommandations du CFAA de 2003............................................38 I. À l'origine, le système de gestion intégrée des dépenses (GID) était censé accélérer et fiabiliser les procédures budgétaires et comptables existantes.......................................................................39 II. Le projet GID repose désormais aussi sur des objectifs sous-jacents

de réformes...........................................................................................41

III. Le projet GID couvre un périmètre très étendu de la partie

dépense du budget................................................................................47

IV. Le choix de l'architecture générale du système constitue désormais l'enjeu stratégique majeur du projet GID...........................49 PARTIE V : LA RÉFORME DU CIRCUIT DE LA DÉPENSE ET DU

CONTRÔLE A PRIORI DE LA DÉPENSE...............................................................53

Résumé des conclusions du CFAA de 2003....................................................53 Principales recommandations du CFAA de 2003............................................53 I. La réforme en cours du contrôle de la dépense s'opère dans le cadre du circuit de la dépense qui comprend toujours deux phases administrative et comptable de la dépense...........................................54 II. La réforme très complexe, mais stratégique, du contrôle....................56 III. Trois conditions préalables sont posées à la poursuite de la réforme du contrôle par les autorités marocaines qui rejoignent assez bien les exigences du benchmarking international

en cette matière....................................................................................61

PARTIE VI : L'ÉVOLUTION DES CONDITIONS D'EFFICACITÉ ET DES

DÉLAIS D'EXÉCUTION DE LA DÉPENSE............................................................70

Résumé des conclusions du CFAA de 2003....................................................70 Principales recommandations du CFAA de 2003............................................70 I. L'efficacité du circuit comptable de la dépense sera accrue par son informatisation et son intégration future au sein du projet GID....70 II. La réduction des lenteurs qui affectent encore la dépense passe désormais principalement par la réduction des délais au niveau de la phase administrative des ordonnateurs........................................72 PARTIE VII : LA COMPTABILISATION DES DÉPENSES ET LA RÉFORME EN

COURS DU PLAN COMPTABLE DE L'ÉTAT ...................................................................75

Résumé des conclusions du CFAA de 2003....................................................75 Principales recommandations du CFAA de 2003............................................75 I. La comptabilisation des dépenses de l'État est actuellement effectuée dans d'assez bonnes conditions de fiabilité..........................75 II. L'indispensable modernisation du cadre de la comptabilité de l'État requiert la mise en place, prévue depuis plusieurs années, d'un plan comptable rénové....................................................79 PARTIE VIII : LA RÉFORME DU CONTRÔLE FINANCIER DE L'ÉTAT SUR LES ÉTABLISSEMENTS ET LES ENTREPRISES DU SECTEUR PUBLIC.....................84

Rappel du CFAA de 2003................................................................................84

Principales recommandations du CFAA de 2003............................................84 I. La réforme du contrôle financier de l'État sur les établissements et entreprises publics (EEP) s'inscrit dans un processus de restructuration du secteur public..........................................................85 II. La réforme du contrôle a conduit à la mise en place de quatre

différentes catégories de contrôle........................................................86

III. Le bilan et l'évaluation de l'impact de cette réforme sur la fiabilité d'ensemble du système de contrôle du secteur public prendront encore quelques années............................................93 PARTIE IX : LE CONTRÔLE ET L'AUDIT INTERNE ET EXTERNE DE LA

Rappel du CFAA de 2003................................................................................95

I. Le contrôle interne a posteriori exercé par la Division de l'Audit et de l'Inspection (DAI) de la TGR s'est rapproché récemment des pratiques recommandées au plan international..............................96 II. Les Inspections générales ministérielles (IGM) ..................................99 III. L'Inspection générale des finances a accompli une transition certaine de son rôle d'inspection vers une fonction élargie IV.1. Le contrôle externe de la Cour des comptes, devenu stratégique dans le contexte actuel des réformes,...................................................108 IV.2. L'activité de la Cour se heurte toutefois à une production de comptes " à contrôler » encore trop faible...........................................113 IV.3. La perspective d'une certification des comptes de l'État par la Cour reste un objectif lointain mais qui doit néanmoins être préparée

dès maintenant .....................................................................................114

V.1. Le challenge de l'insertion des Cours régionales des comptes dans le paysage administratif local marocain semble avoir été relevé.........117

V.2. Le bilan des Cours régionales est déjà positif......................................120

PARTIE X : QUELQUES ÉLÉMENTS DE RÉFLEXION SUR UNE ÉVENTUELLE RÉFORME DE LA LOI ORGANIQUE DES LOIS DE FINANCES....................................125 X.1. La loi organique des lois de finances actuelle est une loi récente et difficile à réformer mais qui cependant ne permettra pas de couvrir dans la durée la réforme actuelle des finances publiques....................125 X.2. La réforme de la loi organique doit donc être envisagée sous l'angle de ses modalités et de son calendrier.......................................126 PARTIE XI : ÉVALUATION GLOBALE DU RISQUE BUDGÉTAIRE, COMPTABLE ET

DU CONTRÔLE ET DE L'AUDIT........................................................................................129

ANNEXES (délais de paiement, délais de production de la loi de règlement, réforme du plan

comptable)

PRÉFACE

Ce rapport traite de l'évaluation du système de finances publiques du Royaume du Maroc. Il est plus couramment appelé dans la terminologie de la Banque mondiale Country Financial Accountability Assessment (CFAA). Il inclut dans le champ de son évaluation le cadre juridique ainsi que les pratiques des finances publiques en englobant ses différents aspects

budgétaires, comptables et de contrôle et d'audit. Cette évaluation ne traite pas de la politique

de finances publiques menée par le pays mais uniquement des méthodes, procédures et outils de gestion utilisés. L'objectif du CFAA est de parvenir à une évaluation du risque qui s'attache à l'ensemble de

ces méthodes, procédures et outils (fiduciary risk). Le risque est évalué globalement sur une

échelle de quatre niveaux (risque faible, moyen, important et élevé) selon le degré de fiabilité

des différentes composantes du système de finances publiques étudié. Un second objectif du

CFAA est aussi de parvenir à une évaluation de la capacité du système de finances publiques à

contribuer positivement au développement d'un pays (development objective). Cette double évaluation est faite en commun et en accord avec le pays. Il ne s'agit donc pas d'un audit du système de finances publiques mais plutôt d'un diagnostic émis sur la base d'un savoir commun. Ce diagnostic est assorti d'une série de recommandations, elles aussi définies en commun dans une perspective de réalisme quant à leur faisabilité et leur programmation graduelle dans le cadre d'un plan d'actions prioritaires. Le CFAA est destiné par la suite à constituer un des fondements objectifs permettant de guider

les discussions ultérieures entre les pays clients et la Banque mondiale sur les caractéristiques

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