[PDF] TRANSFERTS FINANCIERS DE LÉTAT AUX COLLECTIVITÉS

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R É P U B L I Q U E F R A N Ç A I S E202A N N E X E A U P R O J E T D E L O I D E F I N A N C E S P O U R

TRANSFERTS FINANCIERS

AUX COLLECTIVITÉS

TERRITORIALES

Article 108 de la loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007 portant obligation au

Gouvernement de présenter une annexe au projet de loi de finances relative aux transferts financiers de lÉtat aux

collectivités

cinq derniers exercices connus, lexercice budgétaire en cours dexécution et lexercice suivant, le montant constaté ou prévu :

ʊdes prélèvements sur les recettes du budget général ; spéciaux, par mission et par programme ;

ʊar lÉtat transférés en tout ou partie, constituant les transferts financiers de lÉtat

aux collectivités territoriales.

Ce rapport présente également une évaluation des mécanismes de péréquation destinés à favoriser légalité entre les

collectivités territoriales.

Cette annexe générale est déposée sur le bureau des assemblées parlementaires et distribuée au moins cinq jours francs

avant lexamen, par lAssemblée nationale en première lecture, de larticle du projet de loi de finances de lannée qui évalue

les prélèvements opérés sur les recettes de lÉtat au profit des collectivités territoriales.

TABLE DES MATIÈRES

Introduction générale ............................................................................................................................. 7

............................................................................................. 8

1. La dépense publique locale augmente de manière quasi-continue depuis le premier acte de la

décentralisation. ................................................................................................................................................... 10

2.

administrations publiques locales est également très dynamique. ...................................................................... 14

3. Longtemps déficitaires, les collectivités locales ont multiplié par quatre leur endettement depuis les années

............................................................ 18

1. La dégradation de la situation financière globale des collectivités territoriales en 2020 a été finalement

contenue. .............................................................................................................................................................. 21

2.

devrait globalement se redresser en 2021. .......................................................................................................... 23

3.

solidarité entre elles. ............................................................................................................................................ 24

1. Les mesures de compensation des pertes de recettes, pour lesquelles 4,2

plan de relance, ont permis de donner de la visibilité aux collectivités en leur garantissant un niveau minimal de

ressources. ........................................................................................................................................................... 26

2. Le plan de relance a instauré 2,5 ........... 27

3. Une enveloppe de 3,7

collectivités territoriales. ....................................................................................................................................... 28

4.

collectivités locales pendant la crise à 12 ................................................................................................... 29

1. progression à travers ses deux

instruments traditionnels que sont les dotations classiques et le fonds de compensation de la taxe sur la valeur

ajoutée. ................................................................................................................................................................. 31

2.

2020 et 2021. ....................................................................................................................................................... 35

1.

recettes pérennes et dynamiques. ....................................................................................................................... 37

2. Ces deux réformes fiscales ont remanié en profondeur les paniers de recettes fiscales des collectivités

locales. ................................................................................................................................................................. 38

1.

des concours fina ........................................................................................................................ 41

2. La contractualisation, via le dispositif des contrats de Cahors, a contribué à la modération de la hausse

des dépenses de fonctionnement des collectivités de 2017 à 2019. ................................................................... 43

3.

un bilan positif de la démarche. ........................................................................................................................... 44

............................................. 48 ....................................................................................... 56 1.

rapport à la LFI pour 2021. ................................................................................................................................... 58

2. Les PSR constituent un ensemble diversifié dont la DGF et le FCTVA sont les

principales composantes. ..................................................................................................................................... 60

3.

renforcée dans ses composantes péréquatrices, à .......................................................... 64

4.

pour 2022. ............................................................................................................................................................ 69

1. constant par rapport

à la LFI pour 2021. ............................................................................................................................................... 75

supportant des charges spécifiques. .................................................................................................................... 76

3. Les crédits de la mission bénéficient pour moitié au bloc communal. ....................................................... 78

1. TVA en substitution de leur dotation globale de

................................................................................................................... 81

2. Depuis 2021, une fraction de TVA bénéficie

cette catégorie de collectivités. ............................................................................................................................ 81

1. Après avoir atteint leur point haut en 2020, les dégrèvements ont fortement diminué avec la suppression

la part régionale de la CVAE. ............................................................................................................................... 85

2.

3. ............ 87

1. ...................................................... 90

2.

pour 2021. ............................................................................................................................................................ 92

3. Le taux de compensation des allocations compensatrices soumises à minoration au sein des variables

................................................................................................ 93

Subventions des ministères ................................................................................................................ 96

1. La mission " Travail et emploi » ............................................................................................................... 101

2. La mission " Enseignement scolaire » ..................................................................................................... 102

3. La mission " Outre-mer » ......................................................................................................................... 104

4. La mission " Cohésion des territoires » ................................................................................................... 106

5. La mission " » ............................... 109

6. La mission " Culture » .............................................................................................................................. 111

7. La mission " Solidarité, insertion et égalité des chances » ...................................................................... 112

8. La mission " Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » ............................................................ 113

9. La mission " Sécurités » .......................................................................................................................... 114

10. La mission " Écologie, développement et mobilité durables » ................................................................ 116

11. Les autres missions .................................................................................................................................. 119

Fiscalité transférée ............................................................................................................................. 124

1. La fiscalité transférée a pour principal objet le financement des transferts de compétences. ................. 125

2. La fiscalité transférée compense également les pertes de ressources résultant de la réforme de la fiscalité

directe de 2010. .................................................................................................................................................. 130

3. -de-

des tarifs de TICPE. ........................................................................................................................................... 131

1. La fiscalité transférée conserve dans le PLF pour 2022 une trajectoire continue en forte hausse à périmètre

constant. ............................................................................................................................................................. 132

2. Sur longue période, le dynamisme des recettes de fiscalité transférée est favorable aux collectivités

territoriales et génère de surcompensations. ..................................................................................................... 132

Péréquation ........................................................................................................................................ 136

1. La péréquation est un objectif à valeur constitutionnelle depuis 2003 ..................................................... 137

2. Le PLF pour 2022 augmente les masses financières consacrées aux dotations de

péréquation de la DGF ....................................................................................................................................... 137

1. prélèvements effectués sur les avances

mensuelles de fiscalité locale. ............................................................................................................................ 140

2. La péréquation horizontale au sein du bloc communal repose principalement sur deux dispositifs. ...... 140

3. La péréquation horizontale au profit des départements a été profondément remodelée en loi de finances

pour 2020. .......................................................................................................................................................... 143

4. ......................... 144

Annexes .............................................................................................................................................. 148

1. collectivités territoriales (programme 833) a pour finalité de garantir la régularité

des ressources des collectivités territoriales. ..................................................................................................... 149

2.

territoriales. ......................................................................................................................................................... 154

1. Description des compensations ..... 157

2. Description des dégrèvements ................................................................................................................. 160

................................ 162

La mission " Relations avec les collectivités territoriales » ...................................................................... 172

PLF 2022 7 Transferts financiers de lÉtat aux collectivités territoriales

INTRODUCTION GENERALE

Introduction générale

Les transferts financiers de lÉtat aux collectivités territoriales représentent 105,5 dans le projet de loi de finances

(PLF) pour 20221. Ils sont en hausse de 1,3 la loi de finances initiale 2021, ce qui sexplique par :

- la croissance de la TVA des régions en substitution de leur ancienne dotation globale de fonctionnement (DGF,

- le dynamisme du prélèvement sur recettes de compensation au bloc communal de la réduction de 50 % des valeurs

locatives de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et de cotisation foncière des entreprises (CFE) des locaux

industriels (+ 352 , intervenue dans le cadre de la réforme des impôts de production ; - le renforcement de la dotation de soutien à linvestissement du bloc communal (+ 337 ;

- la mise en place dun soutien supplémentaire au profit des collectivités territoriales des Alpes-Maritimes sinistrées par la

tempête Alex à travers labondement de la dotation calamités publiques (+ 50 ;

- le réajustement du droit à compensation de La Réunion à la suite de la recentralisation du RSA réalisée le 1er janvier 2020

(+ 30 2. Ces transferts financiers se composent de trois ensembles :

(1) Les concours financiers de lÉtat aux collectivités, qui sélèvent à 52,74 Md3, rassemblent les transferts

financiers spécifiquement destinés aux collectivités et à leurs groupements. Il sagit des prélèvements sur recettes

(PSR) de lÉtat au profit des collectivités territoriales, des crédits de la mission " Relations avec les collectivités

territoriales », de la TVA affectée aux régions en substitution de la DGF depuis 2018 et aux départements au titre du

fonds de sauvegarde depuis 2021.

(2) Les transferts divers de lÉtat hors fiscalité transférée et hors apprentissage, qui atteignent 11,97 M4,

comprennent les subventions aux collectivités territoriales des ministères autres que le ministère de la Cohésion des

territoires et des Relations avec les collectivités territoriales (MCT-RCT), les contreparties de dégrèvements

dimpositions locales décidés par voie législative et le produit des amendes de police de la circulation et des radars.

(3) La fiscalité transférée et le financement de la formation professionnelle, qui visent essentiellement à compenser

les mesures de décentralisation et les transferts de compétences vers les collectivités territoriales, sélèvent quant à

eux à 40,81 . Figure 1 : Décomposition des transferts financiers de lÉtat aux collectivités territoriales à périmètre courant dans le PLF pour 2022 (en AE)

Source : Direction du budget

1 Sagissant des crédits ouverts par les lois de finances, sont ici considérés les montants des autorisations d

vocation à rebaser cette diminution ponctuelle.

3 Hors crédits

4 Donnée des subventions ministérielles aux collectivités territoriales provisoire.

Partie 1

Vue densemble sur les finances locales

PLF 2022 9 Transferts financiers de lÉtat aux collectivités territoriales

VUE DENSEMBLE SUR LEVOLUTION DES FINANCES LOCALES

Introduction

Les finances publiques locales constituent une composante essentielle des finances publiques. Très sollicitées pendant

et représentent 18 % de la dépense publique totale. Figure I-1 : Part de chaque sous-secteur dans la dépense des administrations publiques7 en 2020

Source : INSEE, Comptes nationaux - base 2014

Compte tenu de la répartition des compétences entre les différentes catégories de collectivités et de larchitecture territoriale,

les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), soit le bloc communal, représentent

plus de la moitié de la dépense locale (56 %).

Figure I-2 : Part de chaque catégorie de collectivité dans le total de la dépense publique locale en 2020

Source : DGCL - Données DGFIP, comptes de gestion - budgets principaux.

5 Hors transferts courants entre administrations publiques, les dépenses des

6 Les dépenses et recettes des collectivités locales peuvent être exprimées selon différentes comptabilités :

la comptabilité budgétaire retrace lexécution des dépenses budgétaires, au moment où elles sont payées et lexécution des recettes, au moment où elles

sont encaissées ;

la comptabilité générale recense les opérations prises en compte au titre de lexercice auquel elles se rattachent par leur fait générateur, indépendamment

de leur date de paiement ou dencaissement ;

la comptabilité nationale permet dagréger et dextraire les ratios utiles à la compréhension de léconomie nationale, à limage du PIB. Elle permet également

de calculer les capacités ou besoins de financement des APU en fonction du PIB, exigence instituée par le traité de Maastricht. Ainsi, par exemple, les

recettes et dépenses portant sur lemprunt sont neutralisées.

7 Le secteur des administrations publiques (APU) comprend trois sous-secteurs : les administrations publiques centrales (APUC), les administrations publiques locales

(APUL) et les administrations de sécurité sociale (ASSO) :

les APUC regroupent lÉtat ainsi que les organismes divers dadministration centrale (ODAC), catégorie qui regroupe essentiellement des établissements

publics à caractère administratif exerçant une compétence fonctionnelle spécifique au niveau national (Météo France, ANRU, Pôle emploi, universités,

CNRS, etc.) ;

les APUL incluent lensemble des collectivités territoriales (régions, départements, communes et groupements de communes, collectivités à statut

-mer) et les organismes divers dadministration locale (ODAL), qui réunissent les établissements publics locaux (centres

communaux daction sociale, caisses des écoles, services départementaux dincendie et de secours), les associations récréatives et culturelles financées

majoritairement par les collectivités territoriales et les chambres consulaires (commerce et industrie, agriculture et métiers) ;

les ASSO regroupent les organismes dépendant des administrations de sécurité sociale (ODASS, principalement les hôpitaux), lensemble des régimes

de Sécurité sociale (régimes généraux et régimes spéciaux) ainsi que les régimes de retraite complémentaire (AGIRC, ARRCO, IRCANTEC)

chômage (Unedic).

10 PLF 2022

VUE DENSEMBLE SUR LEVOLUTION DES FINANCES LOCALES

La progression des dépenses et des recettes locales observée depuis les années 1980 a fait des finances locales un enjeu déterminant de la programmation et du pilotage des finances publiques.

1. La dépense publique locale augmente de manière quasi-continue depuis le premier

acte de la décentralisation. a. Les dépenses des APUL ont fortement augmenté depuis 1983. En valeur, . Leur part dans le produit intérieur brut (PIB) a crû de plus de 3 points sur cette période, pour atteindre 11,7 % du PIB en 2020.

Lannée 2020 est toutefois particulière, dans la mesure où la crise sanitaire a eu un fort impact sur les finances publiques.

La baisse des dépenses des APUL entre 2019 et 2020 (- principalement liée à la baisse des dépenses

dinvestissement des collectivités. La part des dépenses des APUL dans le PIB a augmenté, passant de 11,2 % à 11,7 % entre

2019 et 2020, sous leffet de la contraction du PIB (- 7,9 %), alors que les dépenses des APUL diminuaient de - 0,8 %.

Figure I-A-1-1 : Dépenses totales par sous-secteur rapportées au PIB en 1983, 2019 et 2020

Source : INSEE, Comptes nationaux - base 2014

Depuis lacte I de la décentralisation, les dépenses des APUL ont augmenté à un rythme annuel moyen plus soutenu que

celui du PIB (+ 4,3 % contre + 3,5 % par an en moyenne entre 1983 et 2020), mais aussi plus rapidement que les dépenses

des autres administrations publiques (+ 3,4 % par an pour les APUC et + 4,3 % pour les ASSO).

Figure I-A-1-2 : Evolution des dépenses des administrations publiques par rapport au PIB en base 100 entre 1983 et 2020

Source : INSEE, Comptes nationaux - base 2014

PLF 2022 11 Transferts financiers de lÉtat aux collectivités territoriales

VUE DENSEMBLE SUR LEVOLUTION DES FINANCES LOCALES

b. La décentralisation nexplique que partiellement la hausse de la dépense locale.

La hausse de la dépense publique locale sexplique en partie par les transferts de compétences réalisés dans le cadre des

mesures de décentralisation conduites depuis le début des années 1980 et qui ont concerné les départements et les régions.

Toutefois, une part significative de cette hausse se produit à champ de compétences constant8, comme lillustre le graphique ci-

dessous.

Figure I-A-1-3 : Décomposition de limpact de la gestion locale et des mesures de décentralisation dans lévolution des dépenses des

APUL entre 1983 et 2019

Sources : INSEE et DGCL, Les collectivités locales en chiffres 2020

8 Méthodologie de calcul des dépenses des APUL à champ de compétences constant :

La méthode retenue pour calculer les dépenses des APUL à champ de compétences constant sappuie sur celle développée dans le rapport remis par Pierre Richard

en décembre 2006 Solidarité et performance : les enjeux de la maîtrise des dépenses publiques locales, ainsi que dans le rapport du groupe de travail présidé par

Gilles Carrez et Michel Thénault publié en mai 2010 La maîtrise des dépenses locales. Elle consiste à soustraire aux dépenses des APUL en comptabilité nationale

les dépenses afférentes aux compétences décentralisées telles quelles sont recensées dans le rapport statistique de la direction générale des collectivités locales

(DGCL) intitulé " Les collectivités locales en chiffres ». Plus précisément, sont retraitées les dépenses liées aux compétences suivantes :

Entretien et construction des collèges et des lycées (dépenses réelles constatées, suivant la nomenclature fonctionnelle de la comptabilité publique locale) ;

Versements du revenu de solidarité active (RSA), de lallocation personnalisée dautonomie (APA) et de la prestation de compensation du handicap (PCH) ;

Autres transferts au titre de la loi " Libertés et responsabilités locales » (LRL) : lintégralité des transferts visés par la loi LRL et non mentionnés

précédemment ont été pris en compte à partir des droits à compensation (faute dinformation sur la dépense réelle) ;

Transports scolaires (intégralité des dépenses réelles constatées) ;

Action sociale au titre de lcte I de la décentralisation, la recentralisation de laide médicale départementale (à la suite de la création de la couverture

maladie universelle), les bibliothèques, la gestion des ports et le partage des services : en labsence de données sur les dépenses réelles constatées, les

données présentées en CCEC au titre des charges transférées actualisées en fonction de la DGD ont été retenues ;

Services régionaux de voyageurs (retraités à partir des dépenses réelles constatées) ;

Apprentissage et formation professionnelle ;

Financement des services départementaux dincendie et de secours (SDIS).

12 PLF 2022

VUE DENSEMBLE SUR LEVOLUTION DES FINANCES LOCALES

Encadré thématique Mieux prendre en compte les spécificités territoriales : le projet de loi 3DS

Le Gouvernement a présenté en mai 2021 en Conseil des ministres le projet de loi " 3DS », relatif à la

différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de

laction publique locale. Ce projet de loi est le fruit dun an de concertations conduites par le ministère de la

Cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, afin de répondre aux demandes

concrètes de renouveau de laction publique locale formulées lors du Grand Débat national.

Le projet de loi " 3DS » vise notamment à faciliter la différenciation territoriale, en explicitant les marges de

différenciation dont disposent les collectivités pour sadapter aux particularités de leur territoire. Dautres mesures

viennent quant à elle conforter le rôle des collectivités dans le domaine de la transition écologique, en matière de

cohésion sociale ou encore de santé, par exemple en renforçant le rôle des élus locaux dans la gouvernance des

agences régionales de santé (ARS) et en donnant aux départements un rôle de chef de file pour lhabitat inclusif et

ladaptation du logement au vieillissement. Enfin, le projet de loi tend à renforcer les services territoriaux de lÉtat

ainsi que leur capacité dappui aux collectivités et comprend plus dune vingtaine de mesures de simplification de

laction publique locale.

Le Sénat a voté le 21 juillet 2021 le projet de loi en première lecture et a été transmis à lAssemblée nationale.

c. La hausse des dépenses des APUL tient essentiellement au dynamisme des charges de fonctionnement, et notamment des dépenses de personnel.

Depuis le début de la décentralisation, les dépenses de fonctionnement des APUL ont progressé trois fois plus rapidement que

leurs dépenses dinvestissement. En 2020, les dépenses de fonctionnement représentent 81 % de la dépense totale des APUL

et celles dinvestissement 19 %.

Figure I-A-1-4 : Évolution des dépenses de fonctionnement et dinvestissement en volume (base 100 en 1980)

Source : DGCL, Les collectivités locales en chiffres 2021

La forte progression des dépenses de personnel explique en grande partie la hausse des dépenses de fonctionnement.

Sur la période 2003-2020, les charges de personnel sont ainsi passées de 49,2 annuelle

moyenne de + 3,2 %. Cette évolution explique plus de 64 % de laugmentation des dépenses de fonctionnement des APUL au

cours de cette période (35,1

La progression des charges de personnel des APUL est par ailleurs nettement supérieure à celle des autres

administrations publiques : entre 2003 et 2020, leur taux moyen daugmentation annuelle sest établi à + 3,2 %, contre + 1,4 %

pour les APUC et 2,4 % pour les ASSO. PLF 2022 13 Transferts financiers de lÉtat aux collectivités territoriales

VUE DENSEMBLE SUR LEVOLUTION DES FINANCES LOCALES

La hausse des dépenses de personnel des collectivités territoriales sexplique notamment par le dynamisme continu des effectifs

de la fonction publique territoriale, et ce malgré lachèvement des transferts deffectifs liés à lacte II de la décentralisation.

Figure I-A-1-5 : Évolution des effectifs des trois fonctions publiques depuis 2004 (hors transferts)

Source : Colter, DADS, Siasp, Insee, Traitement DGAFP, Dessi

Le secteur communal emploie à lui seul près de 80 % des effectifs totaux de la fonction publique territoriale en 2018. Le

développement de lintercommunalité, pourtant favorable aux mutualisations et aux économies déchelle, a entrainé une hausse

des effectifs des groupements de communes qui na pas été compensée par une réduction équivalente de ceux des communes.

Tableau I-A-1-6 : Variation des effectifs physiques de la fonction publique territoriale par strate, hors transferts (2004 - 2018)

Source : Colter, DADS, Siasp, Insee, Traitement DGAFP, Dessi

Sur une période plus récente, lévolution des effectifs de la fonction publique territoriale sest globalement stabilisée, exception

faite dune légère baisse survenue en 2016 (- 3 438 ETP). Le nombre dagents progresse de nouveau depuis 2017, pour sétablir

à 1 915 415 ETP en 2018. Cette hausse sexplique notamment par la conversion de plus de 11 000 contrats aidés en contrats de

droit public9. Encadré thématique Le chantier du temps de travail dans la fonction publique territoriale

Larticle 47 de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique impose une harmonisation de la

durée du travail dans la fonction publique territoriale en supprimant les régimes dérogatoires à la durée légale du

travail (1 607 heures), sauf sujétions particulières (travail du dimanche, de nuit, etc.), en accord avec les

propositions formulées par le rapport Laurent10.

Labrogation du fondement législatif des régimes dérogatoires impose aux collectivités concernées la redéfinition,

par délibération et dans le respect du dialogue social local, de nouveaux cycles de travail. Elles disposent pour ce

faire dun délai dun an à compter du renouvellement de chacune des assemblées délibérantes, soit au plus tard

en mars 2021 pour le bloc communal, en mars 2022 pour les départements et en décembre 2022 pour les régions.

9 DRapport annuel sur létat de la fonction publique, Paris.

10 Philippe Laurent, président du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale. (2016). Rapport sur le temps de travail dans la fonction publique, Paris.

Effectifs en milliers au 31 décembre

(hors décentralisation)Année 2004Année 2018Evolution

2004-2018

Part dans le total de la fonction

publique territoriale en 2018

Progression des

effectifs 2004-2018

Variation moyenne annuelle

2004-2018

Communes96910073853%4%0%

Etablissements intercommunaux16433016617%101%4%

Organismes départementaux1902809015%48%2%

Organismes régionaux1494805%579%13%

Autres1872031611%9%1%

Total fonction publique territoriale15241915391100%26%1%

14 PLF 2022

VUE DENSEMBLE SUR LEVOLUTION DES FINANCES LOCALES

2. Portée par la fiscalité directe locale et les transferts financiers de lÉtat, lévolution

des ressources des administrations publiques locales est également très dynamique. a. Les recettes des APUL représentent une part croissante de lensemble des recettes publiques.

Depuis le début des années 1980, les recettes des APUL se caractérisent par un fort dynamisme : en euros courants, elles sont

passées de 48,6 , en comptabilité nationale. La crise sanitaire a toutefois eu pour

conséquence une baisse des recettes des APUL de - 5,2 Rapportée au PIB, la dynamique des recettes

totales des APUL demeure malgré tout significative : Figure I-A-2-1 : Recettes totales par sous-secteur rapportées au PIB en 1983, 2019 et 2020

Source : INSEE, Comptes nationaux - base 2014

Entre 1983 et 2020, laugmentation des recettes des APUL (+ 4,7 % par an en moyenne) a été plus rapide que

laugmentation du PIB (+ 3,5 % par an en moyenne), en comptabilité nationale, mais aussi que celle des recettes des autres

administrations publiques. La variation moyenne des recettes des APUC sétablit à + 2,8 % par an et celle des ASSO à + 4,0 %

en euros courants.

Figure I-A-2-2 : Évolution des recettes des administrations publiques par rapport au PIB en base 100 entre 1983 et 2020

Source : INSEE, Comptes nationaux - base 2014

PLF 2022 15 Transferts financiers de lÉtat aux collectivités territoriales

VUE DENSEMBLE SUR LEVOLUTION DES FINANCES LOCALES

b. Les ressources des collectivités proviennent pour près de la moitié de transferts financiers de

lÉtat.

En 2020, les transferts financiers de leWDWVHVRQWpOHYpVj0Gquotesdbs_dbs31.pdfusesText_37

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