[PDF] TRANSFERTS FINANCIERS DE LÉTAT AUX COLLECTIVITÉS

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R É P U B L I Q U E F R A N Ç A I S E202 A N N E X E A U P R O J E T D E L O I D E F I N A N C E S P O U R

TRANSFERTS FINANCIERS

AUX COLLECTIVITÉS

TERRITORIALES

Article 108 de la loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007 portant obligation au

collectivités I. ʊ IH *RXYHUQHPHQP SUpVHQPH HQ MQQH[H JpQpUMOH MX SURÓHP GH ORL GH ILQMQŃHV GH O

MQQpH XQ UMSSRUP UpŃMSLPXOMQP SRXU OHV

cinq derniers exercices connus, l'exercice budgétaire en cours d'exécution et l'exercice suivant, le montant constaté ou prévu

ʊ Ges prélèvements sur les recettes du budget général ;

ʊ GHV MXPRULVMPLRQV G

HQJMJHPHQP GHV ŃUpGLPV GH SMLHPHQP HP GHV GpSHQVHV LQVŃULPV MX NXGJHP JpQpUMO HP MX[ ŃRPSPHV

spéciaux, par mission et par programme ;

ʊ GHV SURGXLPV GHV LPS{PV HP PM[HV SHUoXV SMr l'État transférés en tout ou partie, constituant les transferts financiers de l'État

aux collectivités territoriales.

Ce rapport présente également une évaluation des mécanismes de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les

collectivités territoriales.

Cette annexe générale est déposée sur le bureau des assemblées parlementaires et distribuée au moins cinq jours francs

avant l'examen, par l'Assemblée nationale en première lecture, de l'article du projet de loi de finances de l'année qui évalue

les prélèvements opérés sur les recettes de l'État au profit des collectivités territoriales.

TABLE DES MATIÈRES

Introduction générale ................................................................................................................................................. 9

Introduction ............................................................................................................................................................................. 13

des collectivités territoriales au sein des finances publiques ............................................................................................ 14

1. La dépense publique locale augmente de manière continue depuis 1983. .................................................................... 14

publiques locales est très dynamique depuis 1983. .............................................................................................................. 19

3. La situation financière des collectivités locales, longtemps déficitaire, constitue un enjeu important pour la maîtrise des

finances publiques. ................................................................................................................................................................ 23

publiques. ................................................................................................................................................................................ 28

2. Les contrats de Cahors inscrivent la participation des collectivités territoriales au redressement des finances publiques

dans une approche partenariale. ........................................................................................................................................... 29

3. Les résultats de la contractualisation débutée en 2018 et poursuivie en 2019 permettent de dresser un bilan positif de

la démarche. .......................................................................................................................................................................... 30

financièrement les collectivités territoriales confrontées à la crise sanitaire et économique ......................................... 33

1. Les finances locales sont partiellement et temporairement fragilisées par la crise de la Covid-19 ................................ 33

à l'investissement des collectivités ........................................................................................................................................ 35

D. IM UpIRUPH GH OM ILVŃMOLPp ORŃMOH LQVPLPXpH SMU OM ORL GH ILQMQŃHV SRXU 2020 HP PLVH HQ °XYUH j ŃRPSPHU GH 2021

vise à rendre la fiscalité locale plus simple, plus juste et plus lisible. ............................................................................... 39

collectivités, tout en étant ancré dans le temps. .................................................................................................................... 40

territoires, se fera à compter de 2021 sans perte de recettes pour les collectivités locales. ........................................... 42

territorialisée. ......................................................................................................................................................................... 42

2. La suppression de la part régionale de contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et son remplacement

par une part de TVA dynamique. ........................................................................................................................................... 42

3. La baisse de la fiscalité des établissements industriels (CFE et TFPB) sera compensée par un prélèvement sur les

dans le projet de loi de finances pour 2021, mais diminuent à périmètre courant. .......................................................... 45

B. Après une stabilisation entre 2014 et 2017, les transferts progressent depuis 2018 à périmètre constant. .............. 47

dégrèvements depuis 2003. ................................................................................................................................................... 49

collectivités. ............................................................................................................................................................................. 52

LFI pour 2020. ....................................................................................................................................................................... 52

2. Les PSR constituent un ensemble diversifié dont la DGF et le FCTVA sont les principales composantes. ................... 54

dans ses composantes péréquatrices, à OMXPHXU GH 268 0G¼B ............................................................................................ 57

62

collectivités locales................................................................................................................................................................. 67

1. IHV ŃUpGLPV GH OM PLVVLRQ 5F7 SURJUHVVHQP GH Ą 244 0¼ j SpULPqPUH ŃRQVPMQP SMU UMSSRUP j OM I)H SRXU 2020B ............ 67

3. Les crédits de la mission bénéficient pour moitié au bloc communal. ............................................................................ 69

tout comme les départements, à compter de 2022, via le fonds de sauvegarde créé en LFI pour 2020 ......................... 72

42E 0G¼ HQ 2021B .............................................................................................................................................................. 72

cette catégorie de collectivités ............................................................................................................................................... 73

2. IH PRQPMQP GX JMJH MPPHLQP XQ QLYHMX OLVPRULTXHPHQP IMLNOH HQ 2021 D0 0¼B .............................................................. 84

reste maintenu au niveau de 2017. ....................................................................................................................................... 85

C. Annexes ........................................................................................................................................................................ 87

2. Description des dégrèvements ....................................................................................................................................... 90

Subventions des ministères .................................................................................................................................... 94

A. Bien que difficilement prévisibles, les subventions des ministères aux collectivités ont augmenté ces

dernières années. .................................................................................................................................................................... 96

1. La mission " Travail et emploi » ..................................................................................................................................... 99

2. La mission " Enseignement scolaire » ......................................................................................................................... 100

3. La mission " Outre-mer » ............................................................................................................................................. 102

4. La mission " Cohésion des territoires » ........................................................................................................................ 104

5. La mission " Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale » ..................................................... 107

6. La mission " Culture » .................................................................................................................................................. 109

7. La mission " Solidarité, insertion et égalité des chances » .......................................................................................... 111

8. La mission " Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » ................................................................................. 113

9. La mission " Sécurités » .............................................................................................................................................. 115

10. La mission " Écologie, développement et mobilité durables » .................................................................................. 117

11. Les autres missions .................................................................................................................................................. 120

Fiscalité transférée ................................................................................................................................................. 124

A. La fiscalité transférée est liée à la fois aux transferts de compétences et aux réformes de la fiscalité locale. ....... 125

1. La fiscalité transférée a pour principal objet le financement des transferts de compétences. ...................................... 125

2. La fiscalité transférée compense également les pertes de ressources résultant de la réforme de la fiscalité directe de

2010..................................................................................................................................................................................... 130

B. Le PLF 2021 traduit le caractère dynamique de la fiscalité transférée aux collectivités territoriales. ................ 133

1. La fiscalité transférée demeure à un niveau très élevé en PLF 2021 à périmètre constant. ........................................ 133

2. Sur longue période, le dynamisme des recettes de fiscalité transférée est favorable aux collectivités territoriales. ..... 133

Péréquation ............................................................................................................................................................. 138

péréquation sont renforcés .................................................................................................................................................. 139

1. La péréquation est un objectif à valeur constitutionnelle depuis 2003 .......................................................................... 139

2. Le PLF pour 2021 maintient les masses financières consacrées aux dotations de péréquation de la DGF................. 139

en faveur de la réduction des inégalités territoriales......................................................................................................... 140

C. Les dispositifs de péréquation horizontale concernent toutes les catégories de collectivités locales. ............ 142

de fiscalité locale. ................................................................................................................................................................ 142

2. La péréquation horizontale au sein du bloc communal repose principalement sur deux dispositifs. ............................ 142

3. La péréquation horizontale au profit des départements a été profondément remodelée en loi de finances 2020. ....... 145

Annexes ................................................................................................................................................................... 150

ressources des collectivités territoriales. ............................................................................................................................. 151

2. La mission " Relations avec les collectivités territoriales » .......................................................................................... 170

Table des matières : figures et tableaux ............................................................................................................................. 174

PLF 2021 9 Transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales

INTRODUCTION GÉNÉRALE

Introduction générale

par :

- la baisse mécanique du montant des dégrèvements entre la LFI 2020 et le PLF 2021 (- 141 0G¼ OLp j OM VXSSUHVVLRQ

neutre pour le bloc communal puisque les communes et les établissements publics de coopération intercommunale

(EPCI) bénéficieront de ressources compensatrices de la TH (transfert de la TFPB et abondement via le " coefficient

correcteur », le cas échéant) ; compensées ;

- un débasage de la dotation globale de fonctionnement (DGF) au titre de la recentralisation du RSA à La Réunion et de

la politique de lutte contre la tuberculose (- 01 0G¼ ; SURGXŃPLRQ F)( HP 7)3% SRXU OHV pPMNOLVVHPHQPV LQGXVPULHOV Ą33 0G¼. Ces transferts financiers se composent de trois ensembles : ePMP

au profit des collectivités territoriales, de la TVA affectée aux régions en substitution de la DGF depuis 2018 et aux

départements à compter de 20212, des crédits de la mission " Relations avec les collectivités territoriales ».

comprennent les subventions aux collectivités territoriales des ministères autres que le ministère de la Cohésion des

territoires et des Relations avec les collectivités territoriales (MCTRCT), les contreparties de dégrèvements

Ces transferts sont en baisse de ± 13,7 0G¼ SMU UMSSRUP j OM I)H SRXU 2020 ŃRPSPH-tenu de la suppression des

dégrèvements de la TH, de la hausse du montant des subventions ministérielles et du produit des amendes.

(3) La fiscalité transférée et le financement de la formation professionnelle, qui visent essentiellement à compenser

eux à 38,2 0G¼. Contrairement aux années précédentes, la comparaison des montants de la LFI 2020 et du PLF pour

2021, conformément au rebond attendu.

1 Hors crédits DGCL

10 PLF 2021

Transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales

INTRODUCTION GÉNÉRALE

(en AE)

Source : Direction du Budget

Partie 1

PLF 2021 13 Transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales

Introduction

Les finances publiques locales constituent un enjeu majeur dans la stratégie de maîtrise des finances publiques portée

par le Gouvernement. La dépense publique locale a connu une progression quasi-constante depuis 1983, en partie du

représentent 19 % de la dépense publique totale. Figure 2 : Part de chaque sous-secteur dans la dépense des administrations publiques5 en 2019

Source : INSEE, Comptes nationaux - base 2014

Figure 3 : Part de chaque catégorie de collectivité dans le total de la dépense publique locale en 2019

Source : OFGPL, Les finances des collectivités locales en 2020

4 Les dépenses et recettes des collectivités locales peuvent être exprimées selon différentes comptabilités :

La comptabilité budgétaire retrace l'exécution des dépenses budgétaires, au moment où elles sont payées et l'exécution des recettes, au moment où elles

sont encaissées.

également de calculer les capacités ou besoins de financement des APU en fonction du PIB, exigence instituée par le traité de Maastricht. Ainsi, par

5 Le secteur des administrations publiques (APU) comprend trois sous-secteurs : les administrations publiques centrales (APUC), les administrations publiques locales

(APUL) et les administrations de sécurité sociale (ASSO).

Les APUC regroupent l'État et ses ministères ainsi que les organismes divers d'administration centrale (ODAC), catégorie qui regroupe essentiellement

des établissements publics à caractère administratif exerçant une compétence fonctionnelle spécifique au niveau national (Météo France, ANRU, Pôle

emploi, universités, CNRS, etc.).

d'administration locale (ODAL), qui réunissent les établissements publics locaux (centres communaux d'action sociale, caisses des écoles, services

départementaux d'incendie et de secours), les associations récréatives et culturelles financées majoritairement par les collectivités territoriales et les

chambres consulaires (commerce et industrie, agriculture et métiers). chômage (Unedic). 38%

545 Md¼

43%

621 Md¼

19%

271 Md¼

0% 5% 10% 15% 20% 25%
30%
35%
40%
45%
50%

APUCASSOAPUL

Bloc communal 59%

Départements

27%

Régions

14%

14 PLF 2021

Transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales A. Le dynamisme des dépenses et des recettes locales depuis les années sein des finances publiques

1. La dépense publique locale augmente de manière continue depuis 1983.

a. Les dépenses des APUL ont fortement augmenté depuis 1983.

En valeur, les dépenses des $38I VRQP SMVVpHV GH D63 0G¼ en 1983 à 2711 0G¼ HQ 201E. Leur part dans le PIB a crû de plus

de 2,5 points sur cette période, pour atteindre en 2019 11,2 % du PIB. Figure 4 : Dépenses totales par sous-secteur rapportées au PIB en 1983 et en 2019

Source : INSEE, Comptes nationaux - base 2014

Depuis les débuts de la décentralisation, les dépenses des APUL ont augmenté à un rythme annuel moyen plus soutenu

que celui du PIB (+ 4,5 % contre + 3,7 % par an en moyenne entre 1983 et 2019), mais aussi plus rapidement que les dépenses

des autres administrations publiques (+ 3,3 % par an pour les APUC et + 4,2 % pour les ASSO).

Figure 5 : Evolution des dépenses des administrations publiques par rapport au PIB en base 100 entre 1983 et 2019

Source : INSEE, Comptes nationaux - base 2014

8,7 %11,2 %

26 %22,5 %

21,5 %25,6 %

0% 10% 20% 30%
40%
50%
60%

19832019

ASSO APUC APUL + 4,1 points -3,5 points + 2,5 points 0 100
200
300
400
500
600
APUL ASSO PIB APUC PLF 2021 15 Transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales mesures de décentralisation conduites depuis le début des années 1980. dessous. entre 1983 et 2019 Sources : INSEE et DGCL, Les collectivités locales en chiffres 2020

6 Méthodologie de calcul des dépenses des APUL à champ de compétences constant :

2006 " Solidarité et performance : les enjeux de la maîtrise des dépenses publiques locales », ainsi que dans le rapport Carrez-Thénault de mai 2010 " La maîtrise

des dépenses locales ». Elle consiste à soustraire aux dépenses des APUL en comptabilité nationale les dépenses afférentes aux compétences décentralisées telles

Plus précisément, sont retraitées les dépenses liées aux compétences suivantes :

Entretien et construction des collèges et des lycées (dépenses réelles constatées, suivant la nomenclature fonctionnelle de la comptabilité publique locale)

MXPRQRPLH $3$ HP GH OM SUHVPMPLRn de compensation du handicap (PCH) Transports scolaires (intégralité des dépenses réelles constatées) ;

présentées en CCEC au titre des charges transférées actualisées en fonction de la DGD ont été retenues ;

Services régionaux de voyageurs (retraités à partir des dépenses réelles constatées) ;

Apprentissage et formation professionnelle ;

100,0
120,0
140,0
160,0
180,0
200,0
220,0
240,0
260,0
280,0
Dépenses des APUL à champ courant, en euros constants (base 2015)

Dépense des APUL dont l'évolution s'explique uniquement par la décentralisation, en euros constants (base 2015)

* Loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ** Services régionaux de voyageurs

En Md¼

Part de la dépense

publique locale expliquée par la gestion locale

Collèges

et lycées PCH RMI (insertion)

APA et

généralisation SRV** Prime d'apprentissage RMI (allocation) et loi LRL*

Formation

professionnelle

16 PLF 2021

Transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales Encadré thématique Vers un nouvel acte de décentralisation : le projet de loi 3D

Dans sa déclaration du 25 avril 2019, le président de la République a déclaré vouloir " ouvrir un nouvel acte de

décentralisation adapté à chaque territoire ».

compétence déjà entamés, en supprimant notamment les doublons, et examiner de nouveaux transferts ou de

de la transition écologique.

les collectivités locales et leurs groupements. Débutée fin 2019, cette concertation reprend en octobre 2020 à

premier semestre 2021. c. La hausse des dépenses des APUL tient essentiellement au dynamisme des charges de fonctionnement, et notamment des dépenses de personnel.

Depuis le début de la décentralisation, les dépenses de fonctionnement des APUL ont progressé en moyenne trois fois plus

Source : DGCL, Les collectivités locales en chiffres 2020

La forte progression des dépenses de personnel explique en grande partie la hausse des dépenses de fonctionnement.

Sur la période 2003-2019, les charges de personnel sont MLQVL SMVVpHV GH 4E2 0G¼ j 83 0G¼ VRLP XQH SURJUession annuelle

cours de cette période. 100
120
140
160
180
200
220
240
260
280
300
320
340
360
380
400
Dépenses de fonctionnement en euros constantsDépenses d'investissement en euros constants + 3,4%par an en volume + 1,7 % par an en volume PLF 2021 17 Transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales

Figure 8 : Évolution des dépenses de personnel et des dépenses de fonctionnement entre 2003 et 2019 (base 100 en 2003)

Source : INSEE, Comptes nationaux - base 2014

La progression des charges de personnel des APUL est par ailleurs nettement supérieure à celle des autres

+ 1,5 % pour les APUC et 2,3 % pour les ASSO. décentralisation. Figure 9 : Évolution des effectifs des trois fonctions publiques depuis 2002 (hors transferts) Source : DGCL, Les collectivités locales en chiffres 2020

Le secteur communal emploie à lui seul plus de 82 % des effectifs totaux de la fonction publique territoriale en 2018. Le

100
110
120
130
140
150
160
170

Dépenses de personnel

Dépenses de fonctionnement

90
100
110
120
130

Fonctionpublique d'État

Fonction publique hospitalière

Fonction publique territoriale124,5

120,6
97,8

18 PLF 2021

Transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales

Tableau 1 : Variation des effectifs physiques de la fonction publique territoriale par strate, hors transferts (2003-2018)

Source : DGCL, Les collectivités locales en chiffres 2020

de 2013 à 2015, puis une baisse en 2016 (- 7 000 ETP) et en 2017 (- 7 249 ETP). Au 31 décembre 2017, la fonction publique

Encadré thématique Le chantier du temps de travail dans la fonction publique territoriale

Le rapport Laurent relatif au temps de travail dans la fonction publique, remis le 26 mai 2016 à la ministre de la

Fonction publique, a mis en évidence des pratiques hétérogènes en matière de temps de travail, qui ne peuvent

La mission a formulé 34 recommandations regroupées en quatre axes thématiques : ne justifie un régime inférieur ; moins de cycles, forfait etc.) ;

x Une plus grande équité entre fonctions publiques et entre agents placés dans des situations comparables

(astreintes, ASA, compensation des sujétions) ;

x Un meilleur suivi du temps de travail et une plus grande transparence (labellisation, bilans sociaux, etc.).

durée du travail dans la fonction publique territoriale en supprimant les régimes dérogatoires à la durée légale du

PUMYMLO 1 607 OHXUHV VMXI VXÓpPLRQV SMUPLŃXOLqUHV PUMYMLO GH GLPMQŃOH GH QXLP" HQ MŃŃRUG MYHŃ OHV SURSRVLPLRQV

formulées par le rapport Laurent.

par délibération et dans le respect du dialogue social local, de nouveaux cycles de travail. Elles disposeront pour

en mars 2021 pour le bloc communal, en mars 2022 pour les départements et en décembre 2022 pour les régions.

Effectifs en milliers au 31 décembre

(hors décentralisation)Année 2003Année 2018Evolution 2003-2018Part dans le total de la fonction

publique territoriale en 2016

Progression des effectifs

2003-2018

Variation moyenne

annuelle 2003-2018 Secteur communal 1 197 1 465 26882%22%1% Conseils départementaux 185 198 1311%7%1% Conseils régionaux 13 38 252%192%7% Autres 78 76 -24%-3%0% Total fonction publique territoriale 1 474 1 777 304100%21%1% PLF 2021 19 Transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales des ressources des administrations publiques locales est très dynamique depuis 1983.
publiques.

Depuis le début de la décentralisation, les recettes des APUL se caractérisent par un fort dynamisme : en euros courants, elles

VRQP SMVVpHV GH 486 0G¼ HQ 1E83 j 2702 0G¼ HQ 201E, en comptabilité nationale. (OOHV RQP MXJPHQPp GH Ą 7D 0G¼ HQ 2019.

Rapportée au PIB, cette dynamique des recettes totales des APUL est significative : Figure 10 : Recettes totales par sous-secteur rapportées au PIB entre 1983 et 2019

Source : INSEE, Comptes nationaux - base 2014

en euros courants.

Figure 11 : Évolution des recettes des administrations publiques par rapport au PIB en base 100 entre 1983 et 2019

Source : INSEE, Comptes nationaux - base 2014

7,5%11,0%

24,1%18,9%

22,1%26,2%

0% 10% 20% 30%
40%
50%
60%

19832019

ASSO APUC APUL + 4,1 points -5,2 points + 3,6 points 0,0 100,0
200,0
300,0
400,0
500,0
600,0
APUL ASSO PIB APUC

20 PLF 2021

Transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales b. Les ressources des collectivités proviennent pour près de la moitié de transferts collectivités.

précédemment évoquée. Leur composition détaillée ainsi que leur évolution est présentée dans la partie 2 (" Synthèse des

Figure 12 : Évolution des différentes ressources8 des collectivités territoriales sur la période 2013-201E H[pŃXPLRQ HQ 0G¼9

Source : OFGPL, Les finances des collectivités locales en 2020 c. Les collectivités bénéficient de ressources dynamiques portées notamment par la fiscalité directe locale et la fiscalité transférée.

Les prélèvements obligatoires représentent 59,1 % des ressources des APUL en 2019 et sont constitués de la fiscalité directe

notamment la fiscalité transférée. Ils ont progressé de + 3,4 %10 en volume par rapport à 2018, pour atteindre un montant total

GH 1D26 0G¼B

8 Données exprimées en comptabilité générale. Périmètre : budgets principaux, hors syndicats.

65,0 66,1 69,2 70,2 72,8 71,0 70,9

45,0 44,0 43,7 42,3 45,9 46,7 48,8

16,5 16,0 16,2 14,3

13,9 13,4 13,6

101,9 103,5 103,7 103,4

102,5 107,7 112,9

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