[PDF] RAPPORT DINFORMATION 7 nov. 2006 Une offre

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N° 58

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 7 novembre 2006

RAPPORT D"INFORMATION

FAIT au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur l"évolution des jeux de hasard et d"argent,

Par M. François TRUCY,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel

Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard

Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier,

Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod,

Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt,

Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Jeux et paris.

- 2 - - 3 -

SOMMAIRE

Pages

LES PRINCIPALES PROPOSITIONS DU RAPPORT.............................................................. 11

PRÉAMBULE............................................................................................................................... 13

INTRODUCTION......................................................................................................................... 15

PREMIÈRE PARTIE - LES ACTEURS AUTORISÉS

I. LES COURSES DE CHEVAUX, LE PMU ET LA FILIÈRE CHEVAL

FRANÇAISE............................................................................................................................ 17

A. L"INSTITUTION DES COURSES EN FRANCE....................................................................... 18

1. Le cadre général..................................................................................................................... 18

2. Les activités............................................................................................................................ 19

3. Les encouragements à la filière cheval.................................................................................... 20

4. Les activités du " groupe cheval » du Sénat............................................................................ 21

B. LE PARI MUTUEL URBAIN (PMU) ........................................................................................ 22

1. Un développement continu...................................................................................................... 22

a) Un réseau densifié .............................................................................................................. 22

b) Les moyens hors points de vente ........................................................................................ 23

c) La publicité......................................................................................................................... 25

2. Les parieurs............................................................................................................................ 25

3. Les comptes du PMU............................................................................................................... 27

4. Problèmes et perspectives....................................................................................................... 29

a) La baisse continue du PMH est préoccupante ..................................................................... 29

b) Les problèmes que rencontre le PMU dans le contexte européen sont importants et

difficiles............................................................................................................................. 30

c) L"accès des interdits de jeux et des mineurs aux paris sur les hippodromes........................ 31

5. Le partage des recettes........................................................................................................... 32

C. UNE FILIÈRE IMPORTANTE ET AIDÉE ................................................................................ 34

1. Une activité qui compte........................................................................................................... 34

a) Des données disparates....................................................................................................... 34

b) De nombreux emplois......................................................................................................... 36

c) Une filière en pleine mutation............................................................................................. 36

2. L"Etablissement public " Haras nationaux »........................................................................... 39

3. Les actions de l"Etat................................................................................................................ 42

a) Les avancées récentes......................................................................................................... 42

b) La lutte contre le dopage .................................................................................................... 45

II. LA FRANÇAISE DES JEUX................................................................................................... 47

A. LA FRANÇAISE DES JEUX EXERCE UNE MISSION D"ETAT DÉFINIE PAR UNE

CONVENTION ......................................................................................................................... 47

1. La convention de 1979 et les décrets de 2006......................................................................... 47

2. L"Etat exerce-t-il des pressions sur la FDJ ?.......................................................................... 49

3. Le capital de la FDJ et son devenir......................................................................................... 50

4. L"Etat tire de la FDJ d"importantes ressources...................................................................... 50

- 4 - B. LA FDJ POURSUIT SON DÉVELOPPEMENT TECHNOLOGIQUE ET

COMMERCIAL......................................................................................................................... 53

1. La FDJ détient et développe le premier réseau de distribution français.................................. 54

2. La FDJ poursuit sans relâche son développement technologique............................................ 55

3. La FDJ gère son offre de jeux................................................................................................. 56

C. LA SITUATION ÉCONOMIQUE DE LA FDJ EST FLORISSANTE........................................ 57

1. Une offre de jeu accrue........................................................................................................... 57

2. Structure et évolution de la commission versée à la FDJ........................................................ 59

3. La gestion de la FDJ et ses charges........................................................................................ 59

4. Les efforts de promotion.......................................................................................................... 60

D. LA FDJ CONSERVE ET RENFORCE SA POSITION DE LEADER ........................................ 61 E. LA FDJ FAIT AUJOURD"HUI L"OBJET D"ATTAQUES NOMBREUSES ET

NOUVELLES............................................................................................................................ 62

1. Les critiques des concurrents.................................................................................................. 62

2. Les reproches adressés au Rapido.......................................................................................... 65

3. L"affaire Riblet........................................................................................................................ 66

4. La guérilla à partir d"internet................................................................................................. 67

F. LA FRANÇAISE DES JEUX SE PRÉOCCUPE DAVANTAGE DE " SES »

JOUEURS.................................................................................................................................. 68

G. EXISTE-T-IL UNE RÉELLE ET FORTE MOTIVATION DE LA FDJ EN FAVEUR

D"UN JEU RESPONSABLE ? ................................................................................................... 69

1. Un opérateur intègre............................................................................................................... 69

2. Vers un changement de cap ?.................................................................................................. 70

3. Des acquis à utiliser................................................................................................................ 72

a) Une expérience de la dépendance et de la prévention.......................................................... 72

b) Une adaptation aisée à la nouvelle donne ........................................................................... 73

c) Des instruments d"encadrement déjà en place..................................................................... 73

d) La charte éthique................................................................................................................ 74

III. LES CASINOS ET LES CERCLES DE JEUX..................................................................... 77

A. EVOLUTION DES STRUCTURES INTERNES DE LA PROFESSION.................................... 78

1. Un nombre croissant de casinos.............................................................................................. 78

2. La situation des groupes en 2001............................................................................................ 78

3. La situation des groupes en 2005............................................................................................ 80

4. De vastes opérations de concentration se sont produites......................................................... 81

5. Les concentrations vont-elles se poursuivre ?......................................................................... 82

a) Des investissements de plus en plus lourds......................................................................... 82

b) Statu quo dans la capitale ................................................................................................... 82

c) L"implication des fonds de pension anglo-saxons............................................................... 83

6. Les concentrations doivent respecter certaines règles............................................................. 84

7. La création d"une association des casinos indépendants......................................................... 85

B. EVOLUTION DES MOYENS, DES RÉSULTATS ET DES PROBLÈMES DES

CASINOS.................................................................................................................................. 86

1. Une offre de jeu accrue en nombre de casinos et de machines à sous..................................... 86

a) La croissance du nombre des casinos n"est pas négligeable ................................................ 86

b) Un nombre croissant de machines à sous............................................................................ 86

2. Evolution de l"exploitation : jours d"ouverture et entrées....................................................... 87

3. Evolution du PBJ total des casinos......................................................................................... 88

4. Evolution du produit brut des jeux par type de jeux................................................................ 88

5. Le problème lancinant des jeux traditionnels et des pourboires.............................................. 89

a) Le déclin des jeux de table.................................................................................................. 89

b) La baisse des pourboires..................................................................................................... 90

- 5 -

6. Prélèvements publics et droit de timbre.................................................................................. 92

7. Les emplois dans les casinos................................................................................................... 92

a) La croissance des effectifs est nette mais doit être relativisée............................................. 92

b) Les problèmes sociaux du personnel................................................................................... 93

8. La fiscalité des casinos........................................................................................................... 93

C. LA MOROSITÉ DES CASINOS FACE À LA CONJONCTURE............................................... 96

1. Un marché mature ?................................................................................................................ 96

2. Les insatisfactions et les craintes de la profession.................................................................. 98

a) Les réformes qui se font attendre........................................................................................ 98

b) Les exigences sans cesse accrues des maires ...................................................................... 99

c) Les conséquences du contrôle aux entrées des casinos........................................................100

d) L"interdiction envisagée du tabac dans les salles de casinos...............................................102

D. LES AUTRES CHANGEMENTS EN COURS...........................................................................102

1. Une meilleure gestion de l"interdiction de jeux.......................................................................102

2. Une implication croissante et coûteuse dans l"animation culturelle........................................104

E. LES CERCLES DE JEUX ..........................................................................................................105

DEUXIÈME PARTIE - LES PROBLÉMATIQUES ACTUELLES

I. L"ÉMERGENCE DE CONCURRENCES ORDINAIRES ET

A. LES JEUX DANS LES LIEUX PUBLICS .................................................................................109

1. Les machines à sous clandestines............................................................................................109

a) Un phénomène qui perdure.................................................................................................109

b) Une légalisation à exclure...................................................................................................111

2. L"option des machines récréatives à mises et gains limités.....................................................113

3. Un nouveau venu : le " Visionex »..........................................................................................115

B. DE NOUVELLES OFFRES PLUS OU MOINS LÉGALES .......................................................117

1. Lotos et loteries de toutes nature............................................................................................117

2. Le poker : un engouement pour ses clubs, l"internet et les parties illégales............................117

3. La pelote basque : une nouvelle venue dans le monde des paris sportifs.................................118

4. Les jeux sur les SMS des téléphones mobiles...........................................................................119

II. L"ÉVOLUTION DES PRATIQUES ET DE LA PERCEPTION DU JEU............................121

A. LE COMPORTEMENT DES JOUEURS....................................................................................121

1. Un manque cruel d"informations.............................................................................................121

2. Une clientèle démocratisée et déterminée...............................................................................121

a) La clientèle s"est démocratisée. ..........................................................................................121

b) L"impressionnante persévérance des joueurs français.........................................................122

B. LA CONSOMMATION DE JEUX EN FRANCE.......................................................................123

1. Une dépense en augmentation.................................................................................................123

2. Une dépense inférieure à la moyenne européenne...................................................................126

C. L"OPINION PUBLIQUE ET LE JEU.........................................................................................126

1. Un goût de liberté...................................................................................................................126

2. Un besoin d"encadrement........................................................................................................127

- 6 -

III. LA DÉPENDANCE AUX JEUX............................................................................................129

A. EXISTE-T-IL UNE DÉPENDANCE AU JEU ?.........................................................................129

1. Choisir le vocabulaire.............................................................................................................129

2. Motivations et comportement des joueurs non pathologiques..................................................130

3. Comportement du joueur dépendant - psycho-pathologie........................................................132

4. Niveau de dépendance en fonction des différents jeux.............................................................134

B. LA DÉPENDANCE AU JEU DOIT-ELLE ÊTRE CONSIDÉRÉE COMME UN

PHÉNOMÈNE DE SOCIÉTÉ ? .................................................................................................135

1. Des conséquences graves........................................................................................................135

2. La dépendance atteint un nombre considérable de joueurs.....................................................136

3. La dépendance atteint un nombre croissant de joueurs...........................................................139

a) L"offre de jeux s"est notablement accrue en France ............................................................139

b) La nature des jeux et leurs moyens ont beaucoup évolué....................................................141

c) Le besoin spontané de jeu a-t-il augmenté en France ?........................................................145

4. Quel est le coût médical et social de la dépendance aux JAH ?...............................................146

5. S"il s"agit bien d"un phénomène de société, qui retarde ou empêche sa

reconnaissance ?....................................................................................................................147

C. LA DÉPENDANCE EST-ELLE PRISE EN COMPTE ?.............................................................148

1. Analyse des trois modes d"action pour lutter contre la dépendance........................................149

a) La prévention......................................................................................................................149

b) L"assistance........................................................................................................................161

c) La thérapeutique.................................................................................................................162

2. Actions de différents intervenants...........................................................................................164

3. La prise en compte des JAH est-elle organisée et suffisante ?.................................................171

4. Conclusion..............................................................................................................................172

IV. OURAGANS SUR LES JEUX EN EUROPE : LE TEMPS DES PROGRÈS ET

DES PROCÈS...........................................................................................................................173

A. LE CLIMAT DU MONDE DES JEUX EST PROFONDÉMENT PERTURBÉ ..........................173

B. INTERNET GÉNIAL FAUTEUR DE TROUBLES....................................................................174

1. Internet est un phénomène d"une très grande ampleur............................................................174

2. Comment fonctionnent ces sites?.............................................................................................178

3. Sont-ils fiables?......................................................................................................................179

4. Le clash des clubs de football de Ligue 1, fin juillet 2006.......................................................180

5. Quels jeux offrent les sites en ligne?.......................................................................................181

6. Quelle est leur stratégie de développement ?..........................................................................181

7. Où sont les risques ? Pour qui sont-ils ?.................................................................................182

C. LE TEMPS DES PROGRÈS ET DES PROCÈS - LES CONFLITS SE MULTIPLIENT ............184

1. Quelques propos préalables à la visite du musée des conflits..................................................184

2. L"apparition de nouvelles et importantes technologies............................................................184

3. Les litiges dans lesquels l"Etat n"est pas impliqué...................................................................186

a) Affaire Brick contre Partouche ...........................................................................................186

b) Affaire Tranchant contre Mairie d"Amneville.....................................................................186

c) Affaire Robert Riblet contre FDJ........................................................................................186

d) Divers cas de prévarication et de fraude .............................................................................186

e) Affaire du casino d"Houlgate (2006)...................................................................................187

f) Affaire Tranchant contre mairie de Pau..............................................................................187

4. Les différends auxquels sont parties des monopoles publics....................................................187

a) Affaire PMU contre ZEturf.................................................................................................187

b) Les contentieux concernant Betandwin...............................................................................188

c) Les autres affaires...............................................................................................................188

5. Les frictions européennes........................................................................................................188

6. Autres affaires en cours..........................................................................................................188

- 7 - V. UNE ACTIVITÉ ÉCONOMIQUEMENT TOUJOURS DYNAMIQUE................................191 A. DES CONNAISSANCES ET UNE RÉFLEXION QUI DEMEURENT

1. Une qualité d"information améliorée sur certains points........................................................191

a) Les travaux de l"INSEE......................................................................................................191

b) Des éléments de comparaison internationale.......................................................................191

2. Des données incomplètes........................................................................................................192

a) Des prétextes non convaincants ..........................................................................................192

b) Une approche limitative......................................................................................................193

B. DES TENDANCES CONFIRMÉES...........................................................................................196

1. Une croissance assez soutenue dans l"ensemble......................................................................196

a) Une forte augmentation de la demande en longue période ..................................................196

b) Une expansion qui s"est poursuivie depuis 2001.................................................................197

2. Une contribution appréciable au financement des dépenses publiques....................................199

a) Les prélèvements de l"Etat..................................................................................................199

b) Les ressources affectées......................................................................................................201

c) Les prélèvements au profit des communes..........................................................................202

d) Les contributions sociales...................................................................................................202

3. Un impact important...............................................................................................................204

a) Des acteurs de poids ...........................................................................................................204

b) De nombreux emplois sur tout le territoire .........................................................................206

C. LES CHANGEMENTS EN COURS...........................................................................................207

1. Le développement de l"offre de jeux à distance.......................................................................207

a) Un essor considérable.........................................................................................................207

b) Une bulle spéculative ?.......................................................................................................208

c) Un phénomène d"ampleur encore limité..............................................................................209

2. La maturation du marché des casinos.....................................................................................210

a) Une situation délicate .........................................................................................................210

b) La question de l"autorisation éventuelle de " machines douces » dans les cafés .................212

D. L"ORDRE ÉTABLI MENACÉ...................................................................................................214

1. Le spectre d"une libéralisation................................................................................................214

a) Un marché convoité............................................................................................................214

b) Les monopoles remis en cause............................................................................................215

c) Quelles seraient les conséquences d"une ouverture à la concurrence ?................................216

2. Les dangers de la dépendance.................................................................................................218

a) Une question centrale .........................................................................................................218

b) Un phénomène difficile à cerner.........................................................................................218

VI. UN CADRE JURIDIQUE BEAUCOUP PLUS INCERTAIN...............................................221

A. UN MODÈLE CONSTESTÉ......................................................................................................221

1. Un système particulier sinon singulier....................................................................................221

a) Des spécificités partagées...................................................................................................221

b) Des finalités protectrices ....................................................................................................223

2. Un régime restrictif et touffu...................................................................................................225

a) Une législation restrictive et répressive ..............................................................................225

b) Un droit touffu....................................................................................................................227

3. Le défi des jeux à distance......................................................................................................230

a) Des dangers véritables........................................................................................................230

b) Des activités illégales.........................................................................................................233

c) Les revendications des exclus.............................................................................................234

- 8 -

4. Le problème de la compatibilité avec le droit communautaire................................................235

a) Des approches divergentes..................................................................................................235

b) Les conceptions de la Commission.....................................................................................236

c) L"importance de la jurisprudence de la Cour de justice des communautés

B. UNE POLITIQUE DÉFENSIVE.................................................................................................248

1. Des ajustements mesurés.........................................................................................................248

a) Des avancées significatives.................................................................................................248

b) Une approche répressive et méfiante ..................................................................................252

2. Une absence regrettable de réforme globale...........................................................................257

a) Les carences de l"Etat.........................................................................................................257

b) Les exemples étrangers.......................................................................................................262

c) La tenue à l"écart du Parlement...........................................................................................268

TROISIÈME PARTIE - QUE FAIRE ?

I. LES INSTRUMENTS ACTUELS DE RÉGULATION DE L"OFFRE ET DE

RÉPRESSION DES PRATIQUES ILLICITES......................................................................271

A. LA COMMISSION SUPÉRIEURE DES JEUX, BRAS SÉCULIER DU MINISTÈRE

DE L"INTÉRIEUR.....................................................................................................................271

1. Les griefs infondés..................................................................................................................272

2. Le point de vue du président de la commission........................................................................272

3. Les analyses de votre rapporteur............................................................................................273

a) Sur la composition de la commission..................................................................................273

b) Sur les fonctionnaires de terrain .........................................................................................274

c) Sur la période probatoire relative aux machines à sous.......................................................274

d) Sur la prise en compte de la dépendance.............................................................................275

e) La CSJ bouc émissaire d"une réglementation inadaptée......................................................275

f) Une communication insuffisante.........................................................................................277

g) Des critères de décision flous .............................................................................................278

h) Un encadrement raisonnable...............................................................................................280

i) Un ordre du jour surchargé..................................................................................................281

B. LE RÔLE DES SERVICES DE BERCY ....................................................................................283

1. Tracfin....................................................................................................................................283

a) Le blanchiment d"argent à travers les jeux..........................................................................283

b) L"action contre les circuits financiers clandestins...............................................................284

2. La direction générale de la consommation, de la concurrence et de la répression des

a) Le respect du droit de la concurrence..................................................................................286

b) La protection du consommateur et la répression des jeux illicites.......................................286

3. La direction générale des douanes et des droits indirects.......................................................288

a) La surveillance des cercles et maisons de jeux....................................................................288

b) La lutte contre les machines à sous clandestines.................................................................288

II. L"ETAT DOIT METTRE EN PLACE UNE NOUVELLE POLITIQUE DES JEUX...........291 A. L"ETAT NE DOIT PAS PERDRE DE VUE SES MISSIONS PRIORITAIRES .........................292

1. Continuer à assurer et faire respecter l"ordre public..............................................................293

2. Protéger les ressources de l"Etat, mais pratiquer une fiscalité de raison................................294

3. Conserver à la France les positions de leader qu"elle détient dans certains domaines

- 9 - B. L"ETAT DOIT INSÉRER DANS CETTE POLITIQUE DES VALEURS FORTES ET

1. Promouvoir la notion majeure d"un jeu responsable...............................................................296

2. Encadrer et réguler la consommation de jeux.........................................................................297

a) L"encadrement existant.......................................................................................................297

b) Propositions pour une politique nouvelle............................................................................299

c) La nécessité d"une meilleure régulation de l"activité des casinos........................................299

3. L"importance majeure du problème de la dépendance aux jeux..............................................300

4. Mieux prendre en compte les réalités économiques.................................................................301

C. L"ETAT DOIT METTRE DE L"ORDRE DANS LA MAISON-JEU FRANÇAISE....................302

1. Les disparités de traitement entre opérateurs doivent être supprimées ou atténuées...............302

a) Les disparités des prélèvements budgétaires.......................................................................302

b) Les disparités des taux de redistribution aux joueurs (TRJ)................................................307

c) Les disparités des prélèvements sociaux.............................................................................307

d) Les disparités dans l"usage des moyens de publicité et de marketing..................................308

e) Les disparités dans l"accès et l"usage d"internet..................................................................309

f) Les disparités de développement.........................................................................................309

g) Les disparités dans les seuils de déclarations de soupçon de blanchiment d"argent.............310

h) Les disparités dans les procédures d"agrément de certains personnels ................................311

i) Les disparités dans les mesures de contrôle appliquées aux interdits de jeux et aux

j) Les disparités dans le niveau des mises des joueurs des trois opérateurs .............................313

2. Poursuivre la modernisation du fichier des interdits de jeux et améliorer sa fiabilité

et son efficacité.......................................................................................................................313

3. Simplifier et moderniser une réglementation trop complexe et paralysante.............................315

4. Mieux prendre en compte les nouvelles réalités technologiques..............................................316

5. Associer le Parlement à sa politique des jeux..........................................................................316

6. La création indispensable d"un Observatoire des jeux (ODJ).................................................317

7. Incontestablement, il ne suffit pas de réclamer de la prévention et des études, il faut

en assurer le financement.......................................................................................................319

8. Créer une autorité régulatrice unique pour tous les jeux........................................................320

D. PLAIDOYER POUR UN OBSERVATOIRE DES JEUX EN FRANCE.....................................322

EXAMEN EN COMMISSION......................................................................................................327

- 10 - - 11 -

LES PRINCIPALES PROPOSITIONS DU RAPPORT

NATURE DES PROPOSITIONS LOCALISATION DANS LE RAPPORT

Casinos

Abroger la période probatoire des casinos 3

ème

partie / I / A / 3 / c Moderniser et simplifier la réglementation des jeux 3

ème

partie / II / C / 3 Simplifier la fiscalité aberrante des casinos 1

ère

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